作者介绍：丁伯康 博士，江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长，研究领域：基础设施投融资。

 

摘要：随着众多PPP项目结束建设转入运营，绩效管理已成为我国PPP制度建设和管理创新的重要抓手。我国PPP绩效管理的制度建设经历了“正-反-合”三个发展阶段，理论界已在绩效评价体系的构建上提出多种创新方法。实践中，我国PPP绩效管理仍处在不断完善的动态发展阶段，亟需解决评价体系设计碎片化、指标针对性不足、应用适配性不强等问题。我国的PPP绩效管理还面临着自身制度完善、与其他管理制度的衔接、与PPP合同的协调以及数据信息有效应用等方面的挑战。为保障PPP绩效管理的有效实施和良性发展，应充分借鉴ESG理念、引入信息化手段增强PPP全生命周期绩效管理能力。

 

关键词：PPP绩效管理 全生命周期管理 ESG理念 绩效管理平台

 

政府和社会资本合作（以下简称PPP）模式在我国基础设施和公共服务领域的探索应用已取得阶段性成果。全国PPP综合信息平台管理库项目月报显示，2014年以来累计入库项目超万个，投资额逾15万亿元；投资额11.6万亿元的7159个项目签约落地；投资额6.7万亿元的4308个项目已开工建设。随着大量PPP项目结束建设转入运营，绩效管理已成为PPP制度建设和政府管理创新的重要抓手。《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》将PPP绩效管理定义为“在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动”。我国PPP事业告别粗放发展之后正进入规范有序精细发展的新时代，绩效管理水平将成为衡量地方PPP能力建设和PPP生态体系改善的重要指标。

 

一制度与学术：中国PPP绩效管理发展历程

与PPP模式应用探索经历类似，PPP绩效管理政策从一般性的强调应用，到负面清单式的强力约束，直至构建出绩效管理的制度化框架，并趋于规范化、科学化、制度化。随着PPP模式在基础设施和公共服务领域的大规模应用，我国学者在PPP项目绩效管理尤其是绩效评价的研究中引入多种创新方法，在理论层面为我国PPP项目绩效管理实践提供基础性的支持。

（一）中国PPP绩效管理制度建设

2014年以来，我国PPP模式的应用探索经历了全面推进、整顿约束、规范发展的“正-反-合”周期。与之相对应，PPP绩效管理政策从一般性的强调应用，到负面清单式的强力约束，直至构建出绩效管理的制度化框架。伴随着PPP模式应用的规范化、科学化、制度化，PPP绩效管理的制度建设也正愈发健全。

1.PPP绩效管理制度建设之“正”

2014年开始，国务院及相关部委先后出台了一系列PPP相关政策文件，开启PPP模式在我国基础设施和公共服务供给侧改革领域的探索。作为PPP全生命周期管理的重要一环，政策文件中多有提及绩效评价、绩效管理、绩效考核等事项，着重在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面，未涉及定量的指标控制，也未对绩效管理工作如何开展提出指引。例如，文件要求“将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据”。但如果评价结果应用规则不清晰，可能产生社会资本谋求固化政府支出责任的风险，此时该PPP项目本身也处于合规性风险敞口。

表1 我国PPP绩效管理相关政策文件（2014-2016年）

2.PPP绩效管理制度建设之“反”

在经历PPP项目井喷式采购、落地之后，2017年下半年开始，为优化PPP应用发展的生态环境，规范政策紧密出台引导各参与方回归理性。除了对PPP项目前期准备工作、组织实施、财政支出责任、信息披露等方面提出规范要求外，政策文件同时也对PPP绩效管理中的按效付费环节提出定量的指标性控制。项目进入付费必然要遵循预算管理的各项规定，PPP绩效管理在全生命周期管理中的重要性逐渐得到各参与方的重视。

表2 我国PPP绩效管理相关政策文件（2017-2019年）

这一阶段的政策文件中多次出现“不得”的硬性要求，从建设成本至少挂钩30%到完全挂钩，绩效评价结果已成为一把悬在社会资本（项目公司）头顶的达摩克里斯之剑，实质性大幅提高产出绩效不达标的成本，倒逼各方严格规范实施，重视全生命周期绩效管理。但是规范文件也仅仅对PPP绩效管理中的具体实施要点提出要求，多为负面清单性质的表述，导致许多实操问题的解决仍缺少明确的指引，例如绩效评价目标不明确、绩效指标设置不科学等。

3.PPP绩效管理制度建设之“合”

2020年3月，财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）（以下简称《操作指引》），确立了中国特色的PPP绩效管理基本框架，是我国PPP发展历程中的里程碑，标志着PPP事业步入高质量发展的新时代。《操作指引》作为我国首个PPP绩效管理顶层指导文件，基本解决了PPP绩效管理缺乏基本制度规范、主体不清晰、指标设置不科学、结果应用不合理等问题。《操作指引》定位为绩效管理，针对绩效管理的各个环节要求、内容、程序及如何操作均作了详尽的指引说明，是当下及今后一段时间开展PPP绩效管理制度建设的根本遵循。《操作指引》发布后，各地也相继出台细化措施，分别在行业绩效指标设定、PPP绩效管理强化实施等方面进行了规定。

表3 《操作指引》发布后各地出台的PPP绩效管理政策

 

（二）中国PPP绩效管理学术研究

随着PPP模式在基础设施和公共服务领域的大规模应用，我国学者在PPP项目绩效管理尤其是绩效评价的研究中引入多种创新方法，除常用的关键绩效指标法之外，平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等也得到广泛研究，在理论层面为我国PPP项目绩效管理实践提供基础性的支持。

1.关键绩效指标法

袁竞峰等（2012）基于物有所值的视角选取48个KPI指标对PPP项目绩效评价进行建模。王超等（2014）基于CSF关键成功因素视角，对PPP项目利益相关者进行综合考察，提取出58个关键指标。

2.平衡计分卡法

王玉梅和严丹良（2014）使用平衡计分卡方法将PPP项目绩效评价指标分解，分别落实到公共部门和私营部门中，综合考虑各方利益，更利于第三方操作的评价体系。王瑜和郭佩含（2016）基于平衡计分卡的思想，综合考察项目周期以及项目主体等各个维度，以污水处理PPP项目为研究对象建立包含21项指标的绩效评价体系。

3.数据包络分析法

程言美（2016）从政府、社会资本和中介机构三方动态博弈的视角出发，在水环境PPP项目绩效支付的问题中采用了DEA方法对投入产出效率做出评价。唐祥来和刘晓慧（2016）运用四阶段DEA方法，选取人均GDP、政府能力、居民受教育程度、财政分权度和地理位置五个因素来衡量省际PPP项目效率。

4.层次分析法

兰兰和高成修（2013）在使用平衡计分卡将PPP绩效考核指标分解的基础上引入层次分析法，给每个考核指标权重赋值，提高考核评价精度。杨扬（2013）针对PPP项目绩效评价指标间的不确定性，引入模糊层次分析法对公私双方的利益分配做出更精确的衡量。

5.物元分析法

刘晴（2015）利用物元分析法，立足PPP项目立项、招投标、特许经营谈判、建设施工、运营、移交的全生命周期，通过确定项目的经典域和节域，计算相应指标的关联度确定项目绩效的初始评价等级，并结合层次分析法对项目各阶段的权重赋权，最终复合得出PPP项目绩效评价的综合等级。易欣（2015）选取PPP项目的知识转移绩效作为研究对象，并引入Vague集建立了新的物元分析模型，提升了传统模糊分析方法的精度。

通过文献回顾，国内学者在PPP项目绩效管理的研究中采用了多种创新的研究方法，在一定程度上为PPP项目绩效管理指标体系的搭建提供了理论支持。现有的研究大多以单个PPP项目绩效评价出发，聚焦于与之对应的特殊评价工具的改进，在政策上和实践上的适用性有待作进一步的论证探索。

 

二问题与挑战：中国PPP绩效管理实践

PPP模式倡导全生命周期管理理念，绩效管理则是其中的锁钥，既能评估项目实施以来社会资本（项目公司）的履约情况和项目产出服务的兑现程度，又是政府履行支付义务的重要依据，还可以对项目公司以及项目本身发展中问题进行纠偏。我国PPP绩效管理仍处在不断完善的动态发展阶段，亟需解决评价体系设计碎片化、指标针对性不足、结果应用的适用性不强等问题。我国的PPP绩效管理还面临着自身制度完善、与其他管理制度的衔接、与PPP合同的协调以及数据信息有效应用等方面的挑战。

（一）我国PPP绩效管理存在的问题

1.PPP绩效评价体系整体性欠缺

PPP项目涉及政府部门和参与主体众多，周期性特点明显，需要进行整体性评价，否则在体系设计时容易产生碎片化的问题。以垃圾处理PPP项目为例，城市管理局（环境卫生处）是项目建设和运营环节的主要监管部门，财政部门着重从项目公司的运营成本和收益水平进行动态监测，生态环境管理部门监测污染物排放标准以及项目环境友好程度，物价管理部门制定垃圾收费政策，媒体对项目实施的社会效益实现程度进行披露，居民则从垃圾清运的效率进行满意度评价等。在涉及绩效各方责任时存在难以统一协调分工的问题，导致绩效评价整体性欠缺。

2.PPP绩效评价指标针对性不足

PPP模式应用在19大类一级行业，不同领域的PPP项目产出标准不同，技术特性各异，功能目标千差万别，绩效评价指标的制定应量体裁衣。不同PPP项目由于边界条件、技术参数不同，需要设置有针对性的个性指标，单体的污水处理厂和水环境综合整治项目在绩效评价指标相比存在数量级的差别，即使是同行业的不同PPP项目之间也不能完全用同一把尺子去度量，生活污水处理厂和工业污水处理厂在服务对象、进出水标准、工艺设置、收费来源等都有所区别。目前实践中PPP项目评价中的主观成分较大，不同行业的PPP项目评价指引需求十分迫切，在《操作指引》的框架内，可率先在行业发展较为成熟的污水处理、垃圾处理等领域发布二级和三级指标体系指南，对于投资额大、产出较为复杂、公众感知程度高的轨道交通和城镇综合开发等项目，也需提前谋划逐步规范PPP项目绩效考核。

3.PPP绩效评价结果应用的适用性不强

项目实施中按效付费的科学依据和动态调整机制不完善。我们在对于较早进入运营期的水务类PPP项目进行中期评估时发现，因原材料价格上涨、药剂使用量增多、污泥处置端成本上升、当地平均工资性支出刚性增长等导致污水处理运营成本逐年上涨，但合同中的价格动态调整机制不完善导致项目公司弥补差价后实际运行结果仍下降，此时仅根据已建立的绩效评价体系考核付费，评价结果达标政府足额付费，形式上履行了按效付费的要求，但未考虑社会资本方运营中实际产生的损失。更何况在特殊情形下的豁免措施未及时跟进到位，出现绩效结果不理想的情形，极易引发矛盾，产生纠纷。

4.PPP绩效评价机构能力有待提高

PPP绩效评价综合反映PPP项目建设期和运营期内的实施水平，具有时间跨度长、涵盖领域广、考核内容繁杂等特点，涉及多部门多主体的协调对接，需要引入第三方机构来协助进行，同时也对机构能力提出更高水平的要求。尤其针对PPP项目由于落地实施时间早，存在绩效相关约定不具体，结果应用不清晰，再加上项目实施边界发生变更调整，此时的绩效评价服务应建基于PPP项目整体的补充完善，而不能仅侧重于绩效评价的单一环节进行考虑。政府方在选聘第三方机构时如未将项目服务边界和质量要求界定清楚，有可能造成PPP绩效评价甚至是后续实施出现问题。

（二）我国PPP绩效管理面临的挑战

1.PPP绩效管理需深化各类评价体系研究。

《操作指南》提出财政部门开展绩效再评价和项目后评价，“各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价。”“财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。”作为项目管理的重要环节，政府投资项目正率先推行后评价管理，评价成果用于项目审批、资金平衡方案调整、检查督查等。目前PPP项目后评价只是作为概念被提出，缺少适合的应用场景，需要在理论和实践中进一步探索。

2.PPP绩效管理需处理好与项目支出绩效评价的关系。

《项目支出绩效评价管理办法》提出涉及预算资金及相关管理活动的PPP项目绩效评价可参照执行，明确指向需要政府提供支付责任的政府付费类和可行性缺口补助类项目。《操作指引》则在此基础上将使用者付费类项目也纳入管理范围。两类评价的实施主体、评价对象和目的有所区别，实践中，一般由实施机构组织对项目公司开展PPP绩效评价作为履行支出的依据，而项目支出绩效评价则由财政部门负责绩效评价的处室委托第三方对预算编制单位开展考评，重点监测预算执行情况。鉴于两类评价内容有所交叉，执行中不可避免出现偏差，如何相互借鉴补充，对同一事项判定标准不一如何解决争议等问题尚需进一步探讨。

3.PPP绩效管理需协调与PPP合同之间的关系

《操作指引》施行前已签署PPP合同的项目，普遍存在绩效评价指标体系不完善、已有绩效指标不合理、绩效约定简略执行落地难等问题。合同签约方应本着长远规范的原则，针对性地补上绩效管理（评价）方面的短板，参照《操作指引》完善考核频次、评价指标、评价程序、评价结果应用等合同内容，以补充协议的形式进行确认。特别是绩效评价时间点的设置会影响到项目公司获得政府方支付的资金，需要征求项目公司的意见，确保绩效管理的完善与PPP合同履约的实现不发生冲突和争议。

4.PPP绩效管理需充分挖掘数据信息应用。

PPP项目是自带“流量”的项目。以PPP综合信息平台为例，单个项目全生命周期信息指标设定超千个、文件超百份。而对于PPP绩效管理这一核心环节，在管理过程中将产生巨量的数据和信息，且是衡量项目实施质量的优质数据。PPP项目绩效管理尤其是绩效评价不应仅仅停留在履行付费前的既定动作，切不可将数据信息束之高阁成为旧纸堆。作为一项投融资模式的创新应用，PPP模式的评价需要超越一时一地，PPP项目绩效管理能力建设尤为重要，过程数据信息需要通过技术手段提取、存档、挖掘、分析、比对和处理等，以推动PPP项目高质量实施以及所在行业管理完善。

 

三道与术：中国PPP绩效管理完善路径

PPP模式作为一项创新理念，开启我国基础设施和公共服务领域的供给侧改革。PPP综合信息管理平台作为一项技术手段的应用，已实现贯穿中央-省-市-县四级，联通财政、实施机构、项目公司、咨询机构的全方位全要素数据库。借鉴PPP模式的发展经验，我国PPP绩效管理的完善路径既要在“道”上应用ESG理念完善绩效目标和绩效评价指标，也要在“术”上开发管理平台赋能全生命周期的绩效管理。

（一）PPP绩效管理完善之道——ESG理念应用

ESG是一种价值理念和评价工具，在常用的财务指标之外，将环境（Environmental）、社会（Social）和治理（Governance）等公共利益引入评价体系，进而引导企业和项目实现社会价值的整体提升。这与致力于提高基础设施和公共服务供给质量的PPP模式具有较强的适用性。《操作指引》明确要求，“绩效目标应符合区域经济、社会与行业发展规划，与当地财政收支状况相适应，以结果为导向，反映项目应当提供的公共服务，体现环境-社会-公司治理责任（ESG）理念。”ESG理念应用于PPP绩效管理主要体现在绩效目标和绩效评价指标的设定上。

1.贯彻ESG理念动态完善项目绩效目标和评价指标。

在《操作指引》给出的绩效管理框架指标体系中，ESG理念已体现在效果、管理等指标体系设定要求中。在现有一级指标体系下，应综合考虑项目的类型、产出、回报机制、服务对象等，不断完善PPP项目绩效考核目标及指标体系，并在项目全生命周期内予以持续改进与落实。ESG理念的贯彻应注重行业示范引领，通过评选充分体现ESG理念的项目，实施激励相容逐步完善制度体系。ESG理念应用到评价指标尤其要注重实用性，该理念倡导关注的是可数字定量分析之外的环境、社会与治理，因此应遵循定性为主，注重简洁与可操作。

2.ESG理念的引入需照应行业特点和项目复杂程度。

我国PPP模式已应用到多个行业领域，在PPP日常管理中已区分有19个一级行业大类，每个行业内又有单体型项目和综合型项目，如一个城镇综合开发类项目可能涵盖有市政工程、生态建设和环境、教育、养老、医疗卫生等多个子项目。不同行业、不同内涵的项目在践行ESG理念侧重点应有所差异，比如垃圾处理、污水处理项目侧重于环境影响，医疗、教育、文化、养老、体育项目更加偏向社会提升，城镇综合开发项目则应强调其“造血式”的开发性评价。建议在特定行业（如两个“强制”领域）内试行将ESG评价单独列出，结果作为PPP绩效评价的加分项。

3.试行项目公司ESG评价丰富PPP信息披露内涵。

项目公司的公司治理能力事关PPP项目公共服务供给的质量、效率和可持续性。PPP绩效管理可考虑借鉴ESG评级理念，通过ESG信息的披露，充分反映项目公司的经营能力和抵抗风险能力，避免出现违背社会责任等事项。作为PPP项目的主要监管者，实施机构等政府方应不断完善项目监管制度体系，督促项目公司落实相关责任，可通过试行评价项目公司ESG的表现，在保障项目公共服务的同时，确保ESG管理作用的发挥。此外，作为融资方的金融机构也可通过项目公司ESG评价结果作为项目融资和再融资的重要参考。

（二）PPP绩效管理完善之术——管理平台赋能

PPP项目因其合作周期长、公共属性强、涉及财政资金普遍较大等特点，为照应PPP全生命周期绩效管理的高质量发展要求，信息化手段不可或缺。正如综合信息管理平台之于PPP项目管理，绩效管理平台也将成为各地实施PPP绩效管理的重要抓手。

1.省级层面应牵头组建PPP绩效管理平台。

从全生命周期角度看，PPP综合信息平台中数据量最丰富的当属执行阶段的绩效管理环节，基于现有平台设定，主要功能是用于绩效管理结果的公示，是PPP项目信息披露的一个必要步骤。《操作指引》提出，“各级财政部门应会同相关主管部门依托PPP综合信息平台，加强PPP项目信息管理。项目实施机构、项目公司（社会资本）应根据项目实际进展及时提供和更新PPP项目绩效管理相关信息，做好信息公开，接受社会监督。”至于PPP绩效管理的实施，则应独立开发一套信息平台，让全生命周期内的绩效管理在线化显示、数据化留存、定量化管理。绩效管理平台累积下来的数据通过挖掘分析，势必在优化PPP管理、加强行业监管、完善绩效评价体系等方面发挥出重要作用。由于市县层面的PPP应用领域参差不齐，难以产生足够大量的分行业数据，建议在省级层面组建PPP绩效管理平台，可根据各地项目所属领域情况率先上线PPP应用较为成熟的行业绩效管理模块，比如污水处理项目、垃圾焚烧项目等。

2.PPP模式的创新优势将由绩效管理平台见证。

PPP模式之于其他模式的优势必然要体现在绩效管理过程中，可以预见，随着PPP绩效管理平台的示范带动，同行业其他模式下的项目绩效管理必将向PPP模式看齐。绩效管理全过程的信息将实现在线存储，通过实时检索功能，可便捷查询到目标资料，并通过在线预览、文本检索等方式进行深度查找，最大程度减少文本资料存档而不常用，需要用时却无法及时获取的不便。其次，PPP项目实施周期长，各参与方不可避免地会发生人员调整，管理平台的应用有助于降低文本资料交接时存在的数据信息逸散风险。再次，涉及到考核结果具有争议的环节，各方的观点需完整、准确记录下来并及时反馈，在线化操作全程留痕，必要时可用作举证，以此增强各方的契约意识。

3.PPP绩效管理平台主要致力于减少信息错配。

PPP绩效实施一般涉及到实施机构、财政部门、行业主管部门、项目公司、第三方机构、评审专家等，多种角色面对的场景不尽相同，每个场景产生的信息和数据相互之间又有所关联。因此，在实施PPP绩效管理过程中，信息传递的有效性和安全性显得尤其重要。绩效管理平台应规范管理流程，对于各参与主体账户和权限进行设置，对各实施场景进行线上模拟，实现申报、审核、整改和反馈等信息全程在线显示，提高管理流程的规范化、信息传递的统一化，避免信息重复沟通和冗余，降低各参与方的沟通成本，减少人为因素造成绩效管理过程中信息错配导致绩效评价结果出现异常的现象。

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（编辑：武玲玲）