魏钢 安秀梅
巨灾风险是指一次巨大灾难事件可能引发直接受灾体遭受大规模人身伤害、财产损失，并导致利益关联方遭受连锁经济损失，由此引发政府履行灾难救助和灾后修复重建所发生的计划外巨额财政支出的不确定性。例如，新冠肺炎疫情引发的公共卫生灾难，就体现出巨灾风险的典型社会性和公共利益属性。
衡量巨灾风险经济损失的标的之一是资产负债表表外因灾或有负债责任，这种责任具有在财务主体之间转嫁的特性。随着灾害强度的提升，居民、企业、政府之间的责任界线会变得模糊甚至消失，导致灾难救助、灾后重建、灾后恢复生活生产的责任转嫁给政府。政府由此面临巨额计划外的公共财政支出压力以及灾后财政收入减少的风险，这属于政府财政表外或有负债责任。因此，政府是巨灾风险的主要财务损失主体，也是巨灾风险的“最后一道防线”。这里的“财务损失主体”和“最后一道防线”揭示了公共财政应对巨灾风险的责任和挑战。
然而，公共财政的各类涉灾预算资金与巨灾风险可能引发的灾难救助、灾后恢复生活生产和修复重建所需资金之间存在巨大缺口。我国涉灾部门和财政部门应针对政府责任范围内的巨灾风险及其构成的公共财政涉灾或有支出责任，将灾害风险金融策略作为改革优化涉灾预算体系的依据，系统化对称配置资金工具和风险责任，实现填补资金缺口和维持预算刚性、平衡的目标。
巨灾保险应对巨灾风险存在的矛盾
2013年，我国提出建立巨灾保险制度，旨在建立科学化和制度化的巨灾风险韧性机制，确保居民、企业、政府在遭遇巨灾风险时具有充足财务能力进行灾难救助和灾后重建。然而，经过数年的实践，巨灾保险在具体落地时仍存在保险赔付额少、保险成本高等问题。
在过去几年的试点实践中，巨灾保险还暴露了一些看似合理但与相关专业理论和规则相悖的问题。例如，对巨灾风险的主要矛盾、保险与风险的关系等的认知错位，以及对于在保险单层面的巨灾保险分层、赔付比例回调、财政兜底、保本微利等的认知和实践错位等。这些问题也是巨灾保险无法制度化纳入社会经济和公共财政体系的根源。
政府面临的巨灾风险主要矛盾表现在公共财政的各类涉灾预算资金，与巨灾风险可能引发的灾难救助、灾后恢复生活生产所需资金，存在不可调和的矛盾。其根源在于，应对巨灾风险的或有资金需求，远大于财政预算体系下的实有资金。所以，公共财政涉灾预算存在“无灾不能用、有灾不够用”的问题。
从财务管理和公共财政治理的角度看，衡量巨灾风险的尺度是灾难救助、灾后恢复生活生产等活动可能发生的资金需求，构成居民、企业、政府等财务主体资产负债表表外或有负债责任。与巨灾风险相对称，巨灾保险可以作为这些财务主体的资产负债表表外或有资金，以减少或消除巨灾风险。这个关系和逻辑揭示了为什么传统实有资金形式的财政涉灾预算体系无法应对巨灾风险引发的政府履行灾难救助、灾后恢复生活生产责任可能发生的财政或有责任。
巨灾保险的概念和实践源自于保险公司针对其累计风险的管理，即一次灾害事件可能造成其承保的大部分保险单同时触发赔付，导致其基于大数法则精算的总保费失效，进而给保险公司造成权益损失。为此，保险公司为其净自留保险部分购买针对一次灾害事件造成集体损失的超赔再保险，旨在保障自身权益资本的安全。巨灾保险分层方案是针对一个或几个地区规定的灾害保险由保险公司出单承保和共保，但是保险公司仅仅负责有限的巨灾事件累计赔付额度，再保险公司承担超过部分的一定限额，再超过部分由实有资金形式的巨灾基金赔付。然而，如果一次巨灾事件造成的累计保险赔付金额太大，超过保险公司累计限额、再保险公司累计限额、基金限额，超过部分由政府财政兜底，或通过保险公司行使“比例回调”条款由被保险人承担。显然，这种关于共保、再保、基金、财政兜底组合的巨灾保险分层设计方案的提法和做法，客观上增加了巨灾保险的成本，并对相关专业原理和规则构成挑战。
公共财政涉灾预算体系的脆弱性
公共财政涉灾预算是指灾难救助和灾后重建配置的财政资金预算，由四个方面组成：一是应急和涉灾职能部门配置的应急响应、灾难救助、灾后重建的细分预算，二是各级政府根据预算法配置的财政预算预备费，三是根据预算稳定调节基金管理暂行办法配置的财政预算稳定调节基金以及来源于财政的超收、结余、预算预备费转入等，四是专项财政救灾资金。
作为巨灾发生率较高的大国，我国政府面临履行灾难救助和灾后重建职责所需配置足额财政资金的挑战，即实有资金形式的应急和救灾预算资金“无灾不能用，有灾不够用”。由于政府的财政涉灾实有资金预算规模远远低于履行灾难救助和灾后重建或有责任所需的资金规模，在资金严重短缺的情况下，财政预算的刚性和平衡就会被打破，进而可能引发连环系统性财政风险。因此，财政涉灾预算的或有属性构成政府资产流动性和预算主责之间的矛盾，灾难救助和灾后重建的或有责任构成财政预算刚性和平衡指标的矛盾，由此构成公共财政的治理风险。
强化政策手段和市场合力应对巨灾风险
鉴于自然灾害产生的巨大财政风险，近年来联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织积极倡导将灾害风险金融作为破解巨灾风险造成政府公共财政冲击和社会经济灾难的一门经济学学科进行深度研究和广泛实践，旨在促使政府增强其应对巨灾风险的公共财政韧性，特别是增加中央和地方政府应对灾后资金需求的财政响应额度，强化政府政策手段和市场合力，强化应对巨灾风险的财务韧性，加强政府基于有效财务和精算分析作出科学可靠决策的能力。
公共财政深度融合金融工具应对巨灾风险策略的主要理念是政府针对其责任范围内的灾害风险进行归类量化，包括政府履行灾难救助、灾后修复重建和恢复生活生产等职责所需的公共财政支出，根据资金工具的流动性和成本，相应配置与灾害风险相对称的资金工具，以最低的成本填补涉灾资金缺口，维持财政预算的刚性和平衡。
对灾害风险及其构成的公共财政涉灾或有支出责任的归类量化，是运用灾害风险金融工具的关键和依据。国际货币基金组织提出的公共财政应对巨灾风险或有责任管理机制，包含五个具体步骤，即识别财政涉灾或有责任、量化财政涉灾或有责任、将涉灾或有责任纳入财政体系、评估减灾程度、披露政府涉灾或有责任。
灾害风险金融的实施依赖三类资金工具。一是风险自留类，包括传统的实有资金形式的涉灾预算资金和基金，如涉灾细分职能预算资金、专项减灾救灾资金、财政预算预备费、预算稳定调节基金等；二是风险降低类，包括贷款、债券、补贴、减税等；三是风险转移类，包括保险、指数保险、相互保险等。这三类资金工具的应用最优解取决于能否系统化和对称性配置于灾害风险主体，即根据归类和量化的灾害风险频度和强度及其构成的公共财政涉灾或有支出责任配置相对称的资金工具。
借鉴国际上较为典型的公共财政融合灾害风险金融策略和模式，结合我国国情和财政预算管理体系，根据可行的资金工具技术和市场条件，依据风险属性对称资金属性的原理，建议我国涉灾部门和财政部门将灾害风险金融策略作为改革优化涉灾预算体系的依据，系统化对称配置资金工具和风险责任。
灾害风险金融的设计逻辑有两个要点。一方面，财政涉灾预算资金工具的实有资金属性和或有属性与灾害风险的强度和频度对称挂钩，即风险自留类的实有资金和或有属性低的资金工具配置频度高、强度低的灾害风险，而风险转移类的或有属性高的资金工具配置频度低、强度高的灾害风险。另一方面，借鉴自保基金模式，灾害风险金融资金机制由三部分资金组成，一是风险自留类的存续资金，旨在保障财政支付能力，仅在极端情况下使用；二是风险自留类的预算资金，旨在维持年度收支平衡的基础上用于支付高频低灾的灾害事由、低频高灾风险的保险费、巨灾债券的费用等；三是风险转移类的或有资金，包括灾害指数保险、巨灾债券等或有属性高且成本低的资金工具，在面临低频高灾风险时用于灾难救助和灾后修复重建的巨额支出。
虽然灾害指数保险和巨灾债券是灾害风险金融的主要资金工具，但是从这些年的巨灾保险实践教训来看，一旦脱离了与相关灾害风险的对称性，未经基于会计准则、审计原则、保险原理设定的验证原则、方法、标准的核定，会隐性蜕变为去保险化的财务负担，对资金持有人的风险系统构成严重财务负担和风险。因此，巨灾保险等资金工具只有定位于资产负债表表外，对称于灾害风险及其财政涉灾或有支出责任，符合会计准则、审计原则以及保险原理支撑的验证原则、方法、标准，才能实现其原本的资金功能。
（作者单位：南开大学灾害风险管理与巨灾保险研究中心、中央财经大学政信研究院）
