灾害风险具有极强的系统化传导能力和传染性。极端灾害造成的财产损失、人身伤亡、营业中断会通过居民、企业、政府等财务主体之间的债务关系、合同关系、上下游关系、利益关系、救助责任等社会系统网络，在财务杠杆的作用下，进行复制、发酵、放大，并且渗透到与原发灾害没有直接关系的广泛领域。随着灾害强度上升，居民、企业和政府之间的能力和责任界限会变得模糊，直至极端灾害发生时完全消失，导致灾难救助和灾后重建责任负担转嫁给政府。因此，极端公共灾害的主要财务损失负担主体是政府，而且政府也是极端灾害的最后一道防线。1

我国社会经济抵抗灾害风险财务韧性建设方面仍然存在有待破解的系统化问题和挑战。首要问题是政府就主要灾因引发的极端事件后果履行应急救灾和恢复重建责任所需财政资金的量化决策机制严重缺位，因而导致财政救灾预算资金一直以来存在“无灾不能用、有灾不够用”的老大难问题，不仅严重影响政府相关职能部门履行应急救灾和恢复重建的工作责任，而且制度化阻碍了财政预算的刚性和平衡，进而系统化加剧财政风险和行政风险，甚至在极端灾害情况下波及宏观经济和金融市场。

自2013年12月党的十八届三中全会提出构建巨灾风险保障体系的倡导以来，保险业界、学界、政界针对巨灾风险和相关保险进行了广泛的理论研究、政策探索、试点实践。虽然不乏巨灾保险和民生保险的积极推动、广泛参与、成绩认可，但是疑虑和挑战也越发加剧，主要体现在一些表面看似合理但有悖常理和相关专业理论、行业技术准则、甚至法规的底层逻辑错位和矛盾上，例如：所谓巨灾保险的赔付仅仅对标保费支出的“保本微利”，被保险人和政府需要按照损失比率承担保险公司保险赔付责任的“比例回调”，被保险人需要支付保费成本以外或保险公司牺牲保费充足率且归属无主的“巨灾准备金”等认知错位的问题。

我国在公共灾害风险工程韧性建设方面给予高度的政策支持和巨额的资金投入，而财务韧性作为其不可或缺和不可替代的组成要素，在认知、建设、实践上客观存在缺位和错位的挑战。

我国应对公共灾害风险的现行财务韧性体系基本由两个系统组成。其一是应急救灾资金系统，包括政府财政计划内的预算资金，例如：各级政府的相关戴帽预算和预算预备费，上级转移支付的中央农业灾害和水利灾害减灾救灾专项资金、中央自然灾害减灾救灾专项资金、中央预算稳定调节基金等，以及计划预算外的调节资金；其二是灾后重建资金系统，大多发生于计划预算外，需要经过政府相关职能部门规划以及发改委的审批，包括：财政专项资金、财政专项债、商业贷款、社会投资等金融资源，按照新的建设规范和标准，用于直接经济损失和财产损失的重置建设。

当前，这两个资金系统存在两个核心问题。其一是预算资金的配置无法与公共灾害风险相对称，因此，一直受困于“无灾不能用，有灾不够用”的老大难问题。其根源在于公共灾害风险量化机制的缺位，而且传统预算资金的“实有”属性与公共灾害风险的“或有”属性之间不可调和的矛盾，即：预算的实有资金，在资金规模及其成本上，绝对不可能满足公共灾害风险构成的资金使用需求；其二是财政融合金融政策下债务资金工具和保险资金工具的分布式使用存在系统化的缺位和矛盾，即：这些金融化的资金工具未能与财政预算资金，根据所需救灾和重建资金的规模、流动性、使用周期，系统化配置于相应的公共灾害风险强度分布，实现资金获取和成本最优解的目标。

有鉴于此，从财务和财政的视角和立场我国公共灾害风险治理结构的挑战应该是聚焦如何改革和创新针对公共灾害风险的财务量化机制，以及与其相对称的资金工具适配机制，这包括传统财政预算资金、财政政策工具、债务资金工具、保险产品等财政融合金融的系统化机制的研究和设立。

参考文献：

1.魏钢，灾害风险财务和保险的现状及其缺口分析，《保险业风险观察》，2022年10月21日