来源：中央财经大学政信研究院（公微）

作者：李贵修 中央财经大学政信研究院PPP智库专家

PPP财务测算是对PPP项目科学论证和实施的重要手段，应该重点围绕其主要功能进行测算，对与PPP财务测算主要功能相关内容要详细深入论证。另外，PPP实务中存在的项目财务测算问题要采取有针对性的措施予以规范和整改。本文围绕PPP财务测算的主要功能展开分析，归纳了PPP财务测算应该包含的主要内容，总结了PPP项目实务中存在的财务测算问题，并提出相应的防范改革措施及建议。

一、PPP项目财务测算的功能分析

PPP项目为何要进行财务测算？笔者认为，PPP项目财务测算主要是为了实现以下几项功能。

1、服务PPP项目论证之功能

PPP项目区别于传统的政府投资项目，也区别于一般的商业投资项目，因为PPP项目是通过创新手段提供公共产品，PPP是政府、社会资本、金融机构等多个主体参与的，政府投入和社会投入有机融合的综合性、复合型重大项目。所以，一个项目是否要采用PPP模式要进行物有所值论证。符合物有所值要求的项目才允许采用PPP模式实施。在对项目进行物有所值论证时就涉及到影响项目物有所值的各项财务指标测算。另外，为了科学安排地方政府在PPP项目中的支出，防止PPP项目可能对地方财政造成潜在的支付风险，需要对PPP项目进行财承评价，而PPP项目财务测算是财承评价的重要依据。

2、服务项目采购之功能

为了有计划、有步骤的规范实施PPP项目。地方政府要制定详细切实可行的实施方案，这个方案要经过相关部门会审后报政府批准实施。编制PPP项目采购文件所需要的各种指标设定，各种付费规则的设定等都需要相关财务数据支撑。有了这些科学可靠的财务数据才能制定科学的实施方案，才能为将来的项目采购提供公允的采购控制指标。另外，潜在社会资本方也需要依靠对项目的财务数据分析决定是否投资该PPP项目。

3、服务项目融资之功能

PPP项目需要进行融资，金融机构等需要对PPP项目各种财务数据进行认真研究以决定是否对项目融资。

4、服务财政预算和项目绩效评价之功能

PPP项目通常涉及的政府支付责任较大，时间较长。所以，PPP支付不仅要列入当年财政预算，还要列入地方政府中长期财政规划。为提高PPP项目的功能价值，PPP项目要进行绩效评价，PPP财务测算的相关数据也是未来PPP项目绩效评价的重要参考数据。

5、服务PPP项目行业管理之功能

为了规范实施PPP项目，国家建立了四级PPP项目管理体系。PPP项目财务测算数据也是管理机构审核PPP项目合规性、科学性的重要参考依据，特别是PPP项目入库的重要依据。

二、PPP项目财务测算应该包含的主要内容

PPP项目财务测算应该围绕PPP财务测算的主要功能展开，根据以上PPP财务测算功能分析PPP财务测算应该重点包含以下内容。

1、支撑PPP项目物有所值评价需求的相关指标。如涉及到评价所要求的投资规模、可融资性、风险识别和风险分配等需要的支撑数据，以及定量评价分析所需要的支撑数据等。

2、财承评价所需的相关数据。财承评价要识别项目中财政需要承担的各项政府支出责任，包括股权投资、政府付费、配套投入、风险支出等。还要对上述政府各项支出与政府的上年度一般公共预算支出，以及已经实施PPP项目财政支出进行比较，确定是否可以采用PPP模式实施。这些数据都来源于PPP项目的财务测算。

3、编制实施方案和采购文件所需要的数据。PPP项目实施方案有人称之为PPP项目的宪法性文件，是PPP项目实施的总纲领。也是未来PPP项目采购文件编制的重要依据。PPP采购文件不得与PPP实施方案相违背。所以，PPP采购文件中涉及到的各种指标数据都要在方案中体现。未来PPP项目付费的各项规则都要在实施方案中做出详细的规定。采购文件要细化项目采购各项需求，所有支撑项目采购文件的各种指标和数据均来自PPP财务测算。

4、制定投资方案和融资方案所需要的各种数据。社会资本方要投资PPP项目，需要对影响项目决策的投入成本、资金数额、回收期限、资金回报、折现率、融资利率、现金流分布等各项财务指标进行分析。金融机构也需要通过对上述相关指标进行分析确定项目的可融资性。为保障项目的可融资性，需要通过财务测算为潜在的社会资本及金融机构提供相关数据。

5、服务PPP项目行业管理及绩效评价的各种财务测算

PPP项目的行业管理需要审核各种PPP项目财务指标，以确定项目的科学性和合规性。PPP绩效考核也需要对PPP的财务指标进行比较分析，以进行项目的经济和社会效果科学评价。为满足PPP行业管理和绩效管理需求，对PPP项目的相关财务指标要进行科学的财务测算。

三、PPP项目财务测算存在的问题

自我国大力推广PPP项目以来，经过行业内专家和各级政府管理部门的共同努力，PPP财务测算取得了很好的经验，为支持PPP事业的健康发展做出了重要贡献。但是，不可否认的是PPP项目财务测算还存在着一些突出问题。

1、标准不统一、内容不统一的问题。PPP是新生实务，对于PPP财务测算问题行业内普遍认为很重要。但是，PPP财务测算到底应该包含哪些内容？PPP财务测算应该到什么深度？不同的咨询公司，不同的财务专家认识上不尽相同。所以出现了五花八门，百家争鸣的现象。PPP探索到一定阶段，应该及时总结加以规范。

2、财务测算指标来源不可靠，财务测算不客观不科学的问题。财务测算的准确性来源于财务数据的科学采集。有个别项目，由于咨询公司财务专家良莠不齐或工作的不认真。导致项目财务测算依据不足，不客观科学。这样的财务测算结果没有任何参考价值。当然还有地方政府为了吸引社会资本投资故意美化财务指标，更有甚者，还存在有些咨询公司和潜在社会资本勾结故意提高项目成本，故意降低使用者付费等问题。

3、为达到PPP项目入库之目的，故意歪曲PPP财务指标的问题。PPP项目从诞生到雨后春笋蓬勃发展到规范管理就一直存在着两种价值的冲突。这个冲突围绕地方政府隐性债务的管理而展开。特别是PPP发展之初，借PPP之名而行举债之实的问题比较突出。严格规范地方政府债务以来，由于国家的PPP项目的准入条件做出了各种规定，地方政府为了新上PPP项目，不得不采取对项目的不正当包装实现项目准入。表现在财务测算上少列政府支出，虚增使用者付费等。例如 ，有的居然把政府的股权支出责任都不列入财承，而由政府出资代表承担等等，问题五花八门。

四、优化PPP项目财务测算建议

所有PPP财务测算存在的上述问题，影响了PPP项目的规范发展，也实现不了PPP项目财务测算之功能。为此，笔者建议：

1、加强PPP财务测算的规范化和标准化工作。PPP项目开展之初，为了探索PPP发展之路，允许PPP财务测算的探索是正确的。但PPP发展到现在，已经积累了很多PPP财务测算的经验和教训，完全有条件总结相关PPP财务测算成果，对PPP财务测算制定相关的行业标准化要求，逐步实现标准化。

2、加强行业培训和市场准入。PPP项目财务专家的专业化是实现PPP财务测算规范化的重要条件。要解决PPP财务专家的专业素质提升问题，更要制定相关制度严格市场准入，防止伪财务专家进入PPP咨询服务市场。

3、要严格把握PPP财务测算的数据支持依据。要严格PPP财务测算数据依据，每个数据都要有相应的证据支持，要有可靠的来源。

4、地方政府要树立正确的PPP理念。正确的PPP理念包括公平对待社会资本方、正确的政绩观等，不要把违规搞PPP项目理解为政府政绩。试想，在PPP项目操作中根本违背了国家制度和政策要求，怎么会成为政绩呢？某种意义上是一种负面清单。

5、要严格查处违规PPP财务测算问题。虚假不真实的PPP项目财务测算严重干扰了国家PPP项目的行业管理，干扰了国家关于地方政府的债务管理，严重影响公共利益。甚至会变相增加政府付费，造成国有资产流失，滋生腐败现象发生。所以，对在项目审核入库、项目检查等过程中暴漏出来的各种PPP财务测算违规问题严格追究，坚决杜绝违法违规问题的发生。

（编辑：武玲玲）