来源：网易新闻

目录

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1.PPP基金规定

2.PPP发展历程

3.PPP基金主要模式

4.PPP基金(FOFS) 投资结构

5.PPP基金(FOFS) 盈利来源

6.PPP基金(FOFS) 退出方式

7.政府PPP引导基金

01

/PPP基金规定/

《产业投资基金管理暂行办法》第三条产业基金实现专业化管理。按投资领域的不同，相应分为创业投资基金、企业重组投资基金、基础设施投资基金等类别。

发改委在2015年4月27日颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(下称《管理办法》)中明确了具体方式， “国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金”、“县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金”。

2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称《意见》)。产品、公共服务“双引擎”，在改善民生中培育经济增长新动力做出了重要部署。也是在上述《意见》中，建立“中国PPP融资支持基金”首次明确被提出，而且将PPP基金定性为社会资本，可以参与PPP项目股权投资。

2019年6月21日，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），要求全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查，不仅要从经济社会发展需要、资源综合利用、环境影响等方面对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、风险管理等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。重点提到PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序以及加强PPP项目监管，坚决惩戒违规失信行为。

02

/PPP发展历程/

2004年5月，《市政公共事业特许经营管理办法》(建设部2004年第126号令)正式实施，明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理，市政工程特许经营取得重大进展。

2014年11月，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 (国发[2014]60号)，首次在国务院文件中系统阐述PPP模式，PPP步入新阶段。

2016年1月，国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会签署PPP合作谅解备忘录，PPP国际合作不断深化。

2017年12月，杭绍台城际铁路正式进入建设施工阶段，这是我国民营企业控股的第一个高铁PPP项目。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。

2020年3月10日，世界银行执行董事会批准向我国提供贷款8910万欧元，用于支持四川德阳水环境治理PPP项目。这是世行贷款支持的国内第一个PPP项目，也是PPP领域国际合作的又一项积极成果。

03

/PPP基金主要模式/

一、模式一

由省级政府层面（通常是财务部门）出资成立引导基金，再以此吸引银行、保险等金融机构资金，合作成立产业引导母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1：4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。PPP基金的管理人可以由PPP基金公司（公司制）或PPP基金有限合伙企业（有限合伙制）自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。

以河南产业投资基金为例：

二、模式二

由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP优先级，地方国企或平台公司做LP的次级，金融机构制定的股权投资管理人做GP。

三、模式三

有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP优先A，地方政府指定的国企作为LP优先B，该建设开发公司还可以担任LP劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方(政府)签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。

04

/PPP基金(FOFS) 投资结构/

PPP基金一般都以母基金的形式存在，通过子基金的形式投资进入到PPP项目公司。

PPP基金主要有：投资入股PPP项目公司、给PPP项目公司提供债权融资及“投贷结合”三种投资模式。许多PPP项目都设有最低资本金比例要求，因此PPP基金通过投资入股的形式，可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力，优化各方投资风险。除了项目资本金之外，PPP项目总投资主要还是依靠债务融资解决，债务融资比例一般在70%左右。

05

/PPP基金(FOFS) 盈利来源/

PPP项目收入总体上包括三个部分：一是完全经营部分的资产经营收入；二是准经营

部分资产获取的政府补贴收入；三是公益性资产获取的政府资产服务购买收入。

06

/PPP基金(FOFS) 退出方式/

PPP基金的退出方式分为三种：1.项目清算；2.股权回购/转让；3.资产证券化。

07

/PPP引导基金/

一、政府PPP引导基金原则与投资策略

(一）基金的原则

引导基金的转型，首先需要思考的是基金原则和投资哲学问题，特别是在“政府化”和“市场化”两条道路上进行抉择。当从政府引导基金的背景转变为市场化FOFs时， 首先需要转变基金的根本原则， 即以实现政府政策为目的还是以盈利为根本目的，亦或根据自身特点创新出一条符合自己发展的中间路线。

（二）基金的投资策略

关于投资策略，既然明确以收益最大化为目的，就要打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化；而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，应结合基金自身的能力，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制。

二、引导基金运作模式及收入

我国引导基金的主要模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。目前采取的主要模式为一般参股模式。

引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应取得的收益；引导基金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应取得的收益；被投资企业清算时，引导基金应取得的剩余财产清偿收入。

间接参股的收益来源，政府发起设立的PPP基金大部分设定为：

1.所投资PPP项目的股权分红收益及股权转让增值收益；

2.对PPP项目债权投入产生的利息收入；

3.基金间隙资金用于稳健类金融产品产生的收入；

4.其他合法性收入。

三、引导基金管理及收益

引导基金的管理方式主要有以下几种：

1.成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构；

2.委托地方国有资产经营公司或政府投资平台负责引导基金的管理运作；

3.委托地方国有创投企业负责引导基金的管理运作；

4.委托外部专业机构负责引导基金管理；

5.成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。

基金管理费，一般会得到2%左右的固定管理费。

子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构，其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配，子基金管理机构的奖励比例由20%提高至30%，由20%提高至50%的例子均有。

部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行，作为引导基金的资金托管银行。

四、引导基金投资条件

一般会要求在子基金投入项目公司中，董事会至少须有1个席位。

1.参股基金的注册地与投资策略限制

一般要求本地注册，多数引导基金可接受公司制与有限合伙制两种

2.参股基金的投资范围限制

多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区

3.参股基金的投资行业限制

行业方面，引导基金的限制并不严格

4.参股基金的投资阶段限制

湖北创投引导基金要求子基金投资于种子期、初创期、早中期投资对象的资金规模不得少于注册资本的60%

五、引导基金退出方式

一般来说，引导基金的参股期限为5-10年，在被调研的50家引导基金中，尚无退出案例。

引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购(违反《产业投资基金管理暂行办法》)等多种途径实现退出。

一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权；

二是引导基金投资的创业投资企业到期清算后退出。

六、引导基金存在问题

（一）难以落地

河南省50亿元PPP基金、江苏省100亿元PPP基金、山东省800亿元PPP基金，以及各地设立的PPP产业基金，都无法顺利募集资金，基金难以落地。其中原因有三：

1.PPP基金的实际投资发生率接近为零，无项目可以投资。以有限合伙方式设立的基金，有限合伙人资金一旦到位，就需按日计算收益，因此以上基金都是依据项目审核结果进行认缴资金。

2.PPP基金的设立方式和募集方式都以行政命令为主，各地政府和财政部门摸着石头过河。

3.产业基金涉入政府引导PPP基金领域，带来重大的公平公正性风险。

上市公司、产业集团以“不要基金份额收益”为诱饵，引诱很多政府和财政认为募集资金有成果。结果对方是以操控工程项目承包权为目的，屏蔽对手、抬高价格，让政府PPP采购机制形同虚设。

（二）回购及收益

政府回购?如能，是否会引发政府债务的新增，背离政府推广PPP项目以减少政府债务的初衷；如果不能，则其他社会资本就不能获得平等的对待。

引导PPP基金中，政府所设置的回购存在如下两个问题：

其一，回购安排很容易导致政府新增债务，背离了减少政府负债的初衷；

其二，政府回购基金投资也难以满足PPP项目中政府推行的社会资本全过程、全生命周期参与的初衷。

——融资思维可能引起不正确的利率(收益)预期导向

从目前公布的方案来看(以江苏为例)，基金的债务性融资成本为基准利率的1.1倍，收益很低。

（三）增信功能

从目前公开的资料看，政府主导PPP基金还肩负着对PPP项目增信的功能，初步分析其可能从以下两个方面来实现增信：

1.以股权质押，即以基金出资形成的股权进行质押，作为其他社会资本投资PPP项目的增信措施。然而在目前大部分项目盈利模式不清晰的情况下，股权价值几何本身存疑，难以具备以项目股权提供质押满足增信需求的基础。

2.以收益劣后，即在项目收益分配时，基金收益劣后其他社会资本分配，起到一定的增信作用。如上分析，基金以其收益劣后与已公布相关文件中提及的基金投资期限(不超过5年，5-7年，5-10年，最长15年)基金退出方式存在一定逻辑上的背离。再者，项目必须享有盈利的情况下，才能实现盈利分配的先后。