来源：《中国财经教育》2000年 第4期
作者：刘玉平 安秀梅
BOT是20世纪80年代在国际经济技术合作领域兴起的一种特许权投融资方式。根据国家有关正式文件的解释，BOT是指国家或地方政府通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业承担公共性基础设施(基础产业)项目的投融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当费用，由此回收项目投融资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期届满，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。随着改革开放的不断深人，这种投融资方式已经引起我国政府的高度重视。一批采用BOT方式兴建的基础设施如广西来宾电厂、京通高速公路、深圳沙角B厂、上海延安东路隧道复线工程等已相继建成并投人运营。但是由于我国对BOT理论研究起步晚，有关法律法规体系的建设还很不完善，特别是按国际惯例管理BOT还缺乏经验，致使BOT在我国的推广和应用还显得面窄量小，进展缓慢，收益不大。为此，加强BOT理论研究，加深对BOT内涵和实施条件的认识，尽快完善立法，合理调整和放宽政策限制，采取必要的优惠政策和鼓励措施，加快BOT在我国的推行，具有十分重要的意义。
一、BOT投资方式与传统投资方式的差异
BOT作为一种新兴的特许权投融资方式，与我国传统投资方式相比．具有明显的差异，具体表现在：
1．投资主体和投资领域不同。传统投资方式是以各级政府或政府专业投资公司为主体，投资领域不管是公益性项目还是经营性项目，也不论是垄断性项目还是非垄断性项目，政府一概没有选择地进行投资。而BOT方式对投资主体和投资领域的选择导人了市场竞争机制，它是以邀请招标或公开招标的方式，通常由中标的外国投资者独资或与中方合作成立项目公司为投资主体，投资领域只限于收益性垄断或非垄断项目。
2．资全来源和管理方式不同。传统投资方式的资金来源主要是国家预算内资金、专项建设资金、财政专项贷款、专业银行专项贷款、地方“拼盘 投资、政府建设债券以及少量的国外贷款和自筹资金。由于这些资金的大部分是属于政策性的财政拨款，因此，凡是由政府投资的基础设施，其经营管理一般实行国有国营。BOT方式引人的是国际商业资本，主要包括外国投资者自有资本、国际银可的贷款以及以项目公司名义在国际金融市场发行股票、债券等筹集的资金，其中投资者自有资金占投资总额的比重很高，一般都在25％一30％ 。在BOT方式中，政府一般以特许权协议的方式授予外商独资或合作公司以一定期限内的经营管理权，和相关辅助项目的经营与开发权。在经营权的运用上，外商可以采用委托、联合、独资的形式。
3．财产权利和风险责任不同。传统投资方式中，国家作为项目的唯一投资主体，拥有绝对完整的项目财产所有权。同时，由于政府对建设项目的建设工期、预期生产能力和技术水平、市场前景、投资回收期、成本与收益等因素进行可行性研究，基本符合宏观经济规划和当地经济发展的需要，因此，项目风险较小。当然，政府作为唯一投资主体，也是项目风险的唯一承担者。BOT方式中．项目公司对项目财产在特许权协议期限内享有所有权，但这一所有权并不完整 一是为了获得国际银可贷款，在公司设立之初，已将项目财产埘甲给了贷款银行；二是如果项目公司破产而由贷款人接管且无法继续经营下去的情况下，贷款人转让项目公司财产时，必须与签约国政府协商并征得政府同意。与传统投资方式相比，BOT方式风险结构复杂，利率风险、汇率风险、通货膨胀风险、外汇结算风险以及政治、法律风险和不可抗力因素的存在，决定了如何合理有效的分散风险成为项目成败的关键，从BOT运作机制看，上述风险可以由投资者、贷款者、政府及有关当事人共同分担。
二、我国推行BOT的必要性和可行性
其必要性主要表现在：
1．BOT能够有效缓解我国建设资金不足，加快基础设施建设。改革开放以来，我国各级政府虽然投人了大量的资金进行基础设施建设，极大地改善了投资环境，但随着经济的进一步发展，基础设施建设滞后的问题越来越突出，已经成为阻碍经济发展的“瓶颈”因素。而资金投人不足仍是主要原因。通过引进BOT方式。把一批投资巨大、建设周期长且具有明显社会效益的基础设施项目以特许权方式交由外商进行融资建设和市场化经营，不仅可以大大减轻政府的财政负担，弥补建设资金不足，同时又加强了基础设施建设，有效地改善了投资环境。
2．BOT有助于分散投资风险，提高基础设施的服务质量和效率。
3，BOT有助于提高我国的经营管理技术和管理水平。外商进行BOT投资，通常都会引人国际先进的生产技术和科学管理方法，这对于我们学习和吸收国际先进的生产经营管理技术。解决我国基础设施建设中的技术难题，引进科学的管理方法，特别是按国际规则承接和经营大型公共工程，都是极好的学习机会。
4.BOT有利于优化我国利用外资的结构。长期来，我国利用外资主要集中在吸引外商直接投资和国外政府及国际金融机构的贷款，用于基础设施建设的比重很低。引进BOT方式，可引导外资直接投向基础设施、基础产业，这对于我国有步骤地推行服务贸易领域的对外开放，引导外资投向，优化利用外资的结构具有重要的意义。
从我国目前的宏观环境看，推行BOT具有长期稳定的市场前景。其可行性主要表现在：1．中国经济的高速增长对基础设施的巨大需求，为投资者提供了良好的投资机会。据估计，到200o年我国经济增长速度如保持在年均8——10％，仅基础设施方面的投资就需10476亿美元。基础设施的投资是巨大的，与此对应的投资回报也是相当可观的，因为中国经济的高速稳定增长为投资者获得稳定可靠的投资收益提供了基本保证。2．中国政府对BOT方式给予高度重视和大力支持。各省、市、自治区政府和国务院各部委，特别是电力部、交通部、铁道部、电子工业部和邮电部正在积极准备中国BOT备选项目。作为BOT投资的主管部门，国家计委目前正在抓紧制定和起草中国利用BOT项目的立法和管理条例。3．有关鼓励外商投资于基础设施项目的优惠政策和措施正在制定和实施。如在中国投资于沿海开放城市老城区的基础设施的外商投资企业，按15％的税率征收企业所得税；用于基础设旎开发所需的进口设备免征进口关税和工商统一税。4.中国政局稳定，社会安定，为外商投资于长期基础设施项目提供了良好的社会政治环境。
三、我国推行BOT的障碍因素分析
目前我国对BOT投资实行试点探索、逐步推广、宏观引导、规范发展的总体策略。但由于BOT方式本身的复杂性和我国经济环境的特殊性，在试点的过程中，还存在以下障碍因素影响BOT的推行，亟待尽快研究解决。
1．对BOT内涵和实施条件缺乏全面理解。主要表现是：(1)对BOT的运作程序缺乏了解。从国际经验来看，BOT是包括项目确定、项目准备、招标投标、合同谈判、建设、经营与转让的全过程，是一种全新的项目承包经营方式。(2)把BOT等同于一般的台资或台作。根据国际公认的准则，典型的BOT项目具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营的特点，就我国目前一般性的台资或台作的项目运作程序看，都不属于规范的BOT项目。(3)认为BOT方式只适于外商投资。实际上BOT是一种主要适用于私营部门(多为国际私人财团)对能源、交通、通信等基础设施进行投资的方式，它既可以作为吸引外商投资的一种途径，也可以作为本国承包商按照BOT规别承揽项目，实行BOT运作的一种方式。
2．推行BOT的法律法规尚不健全。BOT项目涉及面广，参与部门多，其法律范围涉及公司法、台同法、税法及银行、投资、外汇、建设等各方面的法律法规。我国在这些方面的立法还很不完善，有些领域还是空白。而有些法规则不够具体，欣乏操作性，特别是至今未能出台关于推行BOT的专门的法律法规，也未能建立既体现国际惯例又符台中国国情的BOT运作和管理体系，困此实际工作依据不足，BOT项目就难以顺利实施。如依据现行法律，我国BOT合同只能由拥有某一方面专营权的国有公司负责与外商商定缔结。而一个BOT项目要取得成功，需要东道国政府在履约担保、外汇平衡、税收优惠、政治风险担保以及土地、燃料、原料等生产资料的提供方面给予全方位的保证和支持，单凭一个专营公司是绝对做不到的。这也是我国一些BOT项目进展缓慢的主要原困。
3．推行BOT的相关政策不配套。推行BOT项目涉及国家各方面政策．同时也要求各方面政策予以配台和支持，但目前我国在这些方面的政策措施不协诵，限制了BOT的实施。主要问题有：(1)股权比例问题。我国《外商投资产业指导目录》明确规定，对于地方铁路及桥梁、隧道、轮渡设施、城市地铁及轻轨交通、港El设施和民用机场等项目的建设与经营．一方面鼓勖外商投资．另一方面又不允许外商独资或要求中方国有资产占主导地位和控股。这些政策规定从指导思想上看有利于维护我国的经济权益，但却从根本上捧除了此类项目采用BOT方式建设的可能性。(2)外汇保障问题。外商参与基础设施建设存在着投资和收入的币种上的不一致，投资者要求投资后的人民币收益可自由兑换，而我国现行的外汇管理条例，只允许经常项目下的人民币可兑换，而对资本项目仍然不可兑换，这在一定程度上影响了外商投资BOT项目的积极性。(3)投资回报问题。BOT项目能否按期收回投资并获得一定的利润，在很大程度上取决于政府购买BOT项目的服务价格。困此，在BOT谈判中，外商一般要求我国承诺较高的投资回撮率，而我国目前对这一问题的相关政策尚是空白，这显然不利于BOT的长远发展。(4)风险分担问题。如何处理BOT项目风险的分担问题，直接关系到BOT项目的成败，我国在这一问题上缺乏系统研究，政策不明确，也是我国引进BOT方式中比较突出且尚未解决的同题。
4．缺少熟悉BOT的专门人才。BOT作为一种新型的项目组织管理方式，从方案准备、对外招标、台同谈判、资金筹措、经营管理、收益分配、合同纠纷的处理及有关政策的制定等，都有一套独特的运行规则和程序，需要有专门的训练有素的专业人才来实施，而我国熟悉这方面工作的人才奇缺，许多具体业务难以得心应手地开展。
5．外商对我国BOT缺乏信心。由于以上原因，再加上思维方式上的差异以及风险意识的驱使．一些国际投资商认为在中国搞BOT项目风险太大，因而持谨慎观望态度，有的只是进行一些探索性接魁而没有实际行动。如何消除外商疑虑，需要我们认真研究。
四、借鉴国际惯例构建中国的BOT框架体系
我国推行BOT，一方面要符合国际规则，学习和借鉴国际成功经验，另一方面还必须从我国的具体国情出发，在深入研究BOT发展历史和自身特点的基础上，制定符合我国实际的BOT政策框架体系。
1．尽快制定完善的BOT法律法规。为了使BOT在我国顺利推行，国家应尽快制定和出台完善的BOT法律法则。首先要尽快颁布中国的《BOT法》．就我国推行BOT的基本原则、BOT的适用范围、BOT项目的设立程序、BOT的招标、投标和评标程序、特许权协议的主要内容、项目风险分担原则、有关各方的权利和义务以及BOT项目的监督和管理、争议仲裁和法律程序等事项都以法律的形式作出明确确定。同时，在《BOT法》的总规范下，制定有关BOT项目的具体运作规则和业务章程。
2．制定有助于BOT椎行的宏观政策和管理体制。(1)建立全国BOT项目管理协调委员会。基于我国固定资产投资管理的现实，应由国家计委牵头成立包括国家计委、经贸部、银行、财政部及有关部委参与的全国BOT项目管理委员会，统一管理和指导协调BOT的推行和实施工作，地方政府也相应设立机构负责BOT的具体实施。(2)对BOT项目实行集中管理。为了准确掌握全国实施BOT的情况，凡是BOT项目．无论规模大小，其立项审批权一律集中在国家计委。(3)制定有助于BOT推行的优惠政策。如适当放橙外汇管制政策。即对参与BOT项目投资的外资实行资本项目下的放松管制，既允许外商投入的外汇资金自由兑换成人民币在国内投资，也允许外商在取得人民币收入后能及时兑换成外汇汇出，以消除外商对外汇保障的后顾之忧。(4)适当放松对控股权的限制。如在符合产业政策的前提下，某些项目可以让外商独资或控股经营。
3．确定BOT方式的适用范围 BOT方式在我国的应用应分阶段进行，先易后难，先试点后推广，采取渐进方式。先行试点的范围可选择列入国家和各省、直辖市、自治区中长期发展规划的火电站、水电站、高等级高速公路、桥梁、隧道以及城市供排水、污水处理等电力、交通、城市供水等市政设施。在选择具体项目时应本着确实需要的原则，充分考虑BOT项目在不同地区和不同发展阶段的适用性，同时，还要对BOT项目本身是否具有良好的社会效益和直接的经济收入进行可行性研究，并保证该项目具有较长的经济使用寿命。
4．合理分担BOT项目的风险。BOT项目的风险分担应按国际惯例来处理。即哪一方面最有能力控的风险，就由哪方承担。据此．项目公司应自行承担项目的融资、建造、运营和维护等商业性风险；对项目公司不能预而带来的风险采取以下原剜分担：(1)由于国家政策、法律法规的变化致使项目公司受到实质性的影响．政府部门可以通过调整收费价格、延长特许期限或采取其它相应措施予以补偿；(2)自然不可抗力由项目公司通过保险方式承担；(3)政治不可抗力，可通过协商加以解决。此外．考虑到基础设施在我国属徽利项目，风险叉大．为了增强外商投资信心，可允许外商参与与BOT项目有关的其它项目如高速公路沿线的商业、饮食服务业、广告、房地产等项目的开发和经营，以分数部分投资风险。另外，政府可有条件地收赡BOT项目的产品，如电、水、燃气等，以降低BOT项目由于不确定因素而带来的运营风险。
5．确定台理的投资回报单。政府对BOT项目不提供贷款担保，不承诺固定的投资回报，但应确定合理的投资回报率。投资回报率的确定可考虑通过以下途径：一是引进市场竞争机制，通过招标方式促使外商努力改善经营管理，降低成本，以提高投资回报率；二是调整和改革公共服务产品的价格，使其接近或达到市场价格水平；三是在对BOT项目所在行业的投资回报率、市场利率、通货膨胀率、汇率、税率、股权比饲等因素综合分析的基础上，制定BOT项目的合理收费标准，既防止出现暴利，又避免因非经营因素出现严重亏损，以保护外商的正当权益。
6．加快BOT专门人才的培训。BOT方式是一个高层次的综合复杂的社会系统工程，而我国对BOT的研究起步晚，熟悉BOT规则的人才少。为此，一方面我们要加强BOT的理论研究，详细制定符合中国国情的BOT政策体系，同时，还应尽快培养我国的BOT专门人才，包括政策制定者、项目决策人、项目执行经理、经营管理人员以及其它具体操作人员。培训方式有三：一是选派专业人员出国考察，深入细致地了解国外推行BOT的具体做法以及政府有关政策和管理办法；二是邀请国外专家到我国讲学，对我国重点建设项目负责人和专业人员进行系统培训；三是在现有的高等院校有关专业中，加开有关BOT项目管理课程，以培养中国自己的BOT专业人才。
(作者单位：中央财经大学、山东经济学院)
