2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称PPP新机制）的通知。该通知发布后，在PPP业界引起巨大反响，大家期盼已久的PPP新政策终于公开发布了。自今年2月份全国PPP项目核查以来，财政部的PPP项目管理库已经暂停了8个多月。导致老项目无法更新，新项目不能审批，特别是需要贷款的项目银行也暂停了贷款发放，对PPP项目影响很大，各地的PPP项目都在焦急的等待新的政策。上个月，国务院办公厅转发财政部、国家发改委《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理意见》的通知，该通知并未公开发布。公开发布的PPP新机制就成为PPP项目新的指导方向，PPP新机制同以往的政策文件有很大的不同。

一、聚焦使用者付费项目，以后全部采用特许经营模式

PPP新机制要求PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。新政策明确规定，政府和社会资本合作项目，全部采用特许经营模式实施，项目必须要有收益，没有了政府付费类的项目。政府鼓励使用者付费能全部覆盖的特许经营项目，政府付费不能补贴建设成本，只能按规定补贴运营。PPP项目原来分为政府付费项目、使用者付费项目、可行性缺口补贴项目，今后政府付费类项目没有了，未来主要是使用者付费项目。实际上，使用者付费能完全覆盖建设和运营成本的特许经营项目在全国各地也是非常的少，今后符合条件的、新的特许经营项目不会很多，再也没有原来PPP火爆的场景了。

二、明确管理责任分工，国家发展改革委为牵头主管部门

以前的PPP项目发改委和财政部都在管理，由于财政部文件规定，纳入财政部PPP项目管理库的项目，财政补贴支出可以纳入地方政府财政预算，因此各地的PPP项目都必须要入财政部PPP项目管理库，入库的项目银行才会给予贷款，以后没有财政部PPP项目库了，发改委作为政府和社会资本合作的牵头主管部门。国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。新的政策文件虽然也是财政部联合发文，但从文件看不出财政部对今后新项目的具体管理。以前的国发办（2015）42号文，联合发文单位财政部、国家发改委、人民银行，这次联合发文单位缺少了人民银行。

三、优先选择民营企业参与

新政策要求项目要优先选择民营企业参与，并给予了明确的占股要求。对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。新政策要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单。原来的PPP项目社会资本方大部分是国有企业，大型项目一般是央企作为社会资本方，以前是民营企业主动求着国有企业组成联合体，以后是国有企业想参与特许经营项目就要主动同民营企业合作了。

四、特许经营期延长到了40年，特殊项目还可以延长

原来的规定PPP项目运营期限不超过30年，因为以后的项目都要采用使用者付费的特许经营模式，为了能让项目的收益覆盖项目成本，需要延长项目特许经营期限，为的是增加项目收益。新政策规定特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

五、项目无需再进行物有所值评价和财政承受能力论证

今后的特许经营项目不再要求做物有所值评价和财政承受能力论证了，项目实施方案还需要做。项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续。特许经营的实施方案要求更高了，在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，原来是先做可研再做实施方案，现在是同步做。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行原政策。

六、对以前PPP项目需要融资贷款的问题没有提及

今年初PPP项目暂停后，已经签署项目合同开始贷款的PPP项目也暂停了项目贷款；对于正在建设的项目，需要分批贷款的，银行也暂停了贷款。对于此类项目新的政策文件没有提及如何处理，未来如何还需要看银行监管部门出具新的政策文件，不然此类项目都会存在烂尾的风险。

撰稿人：薛起堂

审稿人：安秀梅

编辑：武玲玲