来源：财政部PPP中心

作者：唐 琳 中央财经大学政信研究院PPP智库专家、中建一局集团第二建筑有限公司

张园园 中建一局集团第二建筑有限公司

一、县级以上地方政府的派出机关财政不再独立，PPP项目与专项债券权限上收

《条例》第二条规定，“县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算”。在《条例》修订前，地级市设立的园区通常属于副市级单位，属于县级以上政府、并拥有独立财政，在实际操作中往往认为和市辖区及县平级，可以申报地方专项债券、也可以通过本级财政的一般公共预算额度来运作PPP项目。

但是修订后，园区不再有独立的财权，PPP项目决策、债券发行需通过市财政进行申报。税收、土地收入依赖市级财政的再分配。在财政紧张的情况下，财政必然会平衡多个园区的发展，财力与资源分配到哪个园区存在不确定性，甚至部分园区可能会面临合并的局面。

二、落实“四本预算”的勾稽衔接，影响PPP项目财政承受能力论证

《条例》第三条、第十四至十六条、第三十三至三十九条均为新增条款，通过设立、完善预算的收支范围及编制规定，旨在落实“四本预算”的勾稽衔接机制，即以一般公共预算为关联节点，“四本预算”相互之间紧密衔接，功能互补，其中一般公共预算、国有资本可以充实社保基金，政府性基金、国有资本运营预算可以调入一般公共预算。在《条例》修订前，一系列法律与财政改革政策文件已逐步建立“四本预算”的衔接机制。其中，《预算法》第五条规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。为落实上述规定，国务院就完善政府预算体系的衔接问题做了顶层设计，出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），提出建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。按照国务院的设计方案，2014年财政部发布《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，就完善政府预算体系具体事项作出了明确。2015年，国务院出台《推进财政资金统筹使用方案》；2017年，国务院出台《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。

上述文件逐步打通了“四本预算”间资金调剂的障碍，形成了目前“四本预算”交叉联系的体系。《条例》修订后，通过设立、完善预算的收支范围及编制规定，将上述“四本预算”的衔接落实到实施层面。“四本预算”间资金的调剂使得地方政府一般公共预算在一定周期内产生调整，政府的PPP项目财政支出责任承担能力除了受政府一般公共预算支出比例的约束，还需综合考虑政府在未来付费期内可能需要充实的社保基金数额以及政府性基金、国有资本经营预算可能调入的金额。因此，在做出PPP项目财政承受能力论证时需关注上述调剂对政府一般公共预算支出比例的影响。

三、项目支出预算评审制度+绩效评价+专项转移支付定期评估和退出机制，PPP项目管理进一步规范

《条例》规定各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度，项目支出实行项目库管理，建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出预算评审制度在《条例》修订前已经在其他政策文件、实践中存在，本次修订将其上升到行政法规的高度。

《条例》将中央文件精神以及近年来预算绩效管理改革成果体现到行政法规中，在预算管理各个环节细化完善了有关要求。关于预算绩效管理的规定，进一步构建了全方位预算绩效管理格局，建立了预算编制、执行和决算全过程的绩效管理链条，有利于切实提高资金使用效益。PPP项目全生命周期需开展绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，上述绩效考核要求已经在其他规范性文件中有要求，本次修订只是将其上升到行政法规的高度。

《条例》细化了专项转移支付定期评估和退出机制，还进一步充实和完善转移支付管理的具体内容，全面提高转移支付管理的规范性和有效性。对涉及专项转移支付的PPP项目，应关注其设立的有关要求是否变更，或者实际绩效与目标差距是否较大、管理是否完善，否则可能面临专项转移退出的风险。

四、细化地方政府债务管理，规范政府举债融资机制

《条例》对政府债务管理予以细化和明确，要求地方政府债务余额实行限额管理，建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。上述规定有利于建立规范的地方政府举债融资机制，进一步加强地方政府债务管理，加强各方面对地方政府债务的监督，切实防范和化解债务风险，促进经济社会事业持续健康发展。涉及政府付费的PPP项目，对于遵守政府预算有着更为严格的要求。

（编辑：武玲玲）