来源：财政部PPP中心

作者：李贵修 中央财经大学政信研究院PPP智库专家、上海市建纬（郑州）律师事务所

《预算法实施条例》的修改，细化和完善了《预算法》所确定的各项预算管理制度，增强了预算制度的可操作性和规范性。个人理解，PPP提供的是公共产品，PPP是与公共财政联系紧密的一种项目实施方式，PPP的规范操作，必然要遵循《预算法》及其实施条例所确定的基本原则和各项管理制度。条例的出台为PPP预算规范管理提供了制度依据，特别是在PPP财承论证、预算编制和执行、费用支付保障、管理公开等方面影响重大，具有重大意义。应认真审视目前PPP预算管理的实际，对照条例进一步规范PPP项目的管理实施，促进PPP项目管理和实施的进一步规范化。

一、条例对PPP财承评价的规范意义

PPP财承论证的重要依据是每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出的比例，条例在《预算法》的基础上，细化了一般公共预算收入及支出、政府性基金预算收入及支出、社会保险基金预算收入及支出、国有资本经营预算收入及支出的详细计算口径。切实保证一般公共预算收入统计的准确性和可执行性，从而保障PPP项目财承论证的准确客观。条例对政府性基金预算的收入和支出的详细规定，对拟采用政府性基金收入做为PPP付费来源的项目是否有可能性提供了预算依据，不符合基金用途的项目和没有办法从基金预算资金安排的项目自然不能采用基金预算做为PPP项目的付费来源，从科学的角度可以论证确认基金预算是否可以做为某项PPP付费来源。条例对国有资本预算收入的收取支出口径作出详细规定，对拟将项目涉及的国有资本经营收益做为使用者付费来源的PPP项目应重新审视是否存在违背国有资本预算管理的问题，对拟将国有资本收益不列入预算管理直接做为使用者付费对冲政府付费考虑是否适当。

二、条例对PPP预算编制和执行的重大意义

存在政府付费和可行性缺口补助的PPP项目要纳入财政中长期规划和当期财政预算，但过去纳入预算的具体途径缺乏规范。条例对项目的预算口径作出详细规定，应该按照条例的规定统一PPP项目的预算编制和执行。同时，条例第四十一条规定，“各级政府应当加强项目支出管理。各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制”。从以上规定看，PPP项目也应该进行财政预算评审和列入项目管理库进行管理。

三、条例对规范PPP费用和支付保障的重大意义

条例对预算管理的详细规定，确保了列入预算项目的客观合规，有法可依。同时，条例对预算收入的来源作出法律上严格的保障性规定，再次确定预算的严肃性，列入预算的没有法定变更理由的必须严格执行；条例还规定了详细的地方政府举债制度，地方政府可以在国务院下达的债额内发行一般债券和专项债券，一般债券用于补充保障公共财力，专项债券用于项目专项支出。地方政府可以通过转贷的方式取得外国和国际组织的贷款。条例还规定了预算应急保障制度，地方政府在预算不足时可以通过使用预算周转金、预算调节基金补充，必要时可以请求上级财政救助等。这些措施，充分保证了预算的执行力，充分保障列入当期预算的PPP项目付费的支付能力。

四、条例对规范PPP项目管理公开的重大意义

预算公开是条例修订的另一个亮点，条例规定了对预算、决算的公开要求，规定各级政府、各部门在法律规定的时间内要通过法定的途径将预算、决算向社会公开，而且规定了必须公开到项目和款数的要求，PPP做为列入财政预算管理的项目，其预算和支出也必须按照条例的规定进行公开，这对PPP项目的公开规范化提供了法律上的保障，从此以后，PPP的预算管理会更加透明，更加有利于社会监督。《预算法实施条例》深入体现了深化财税体制改革的成果，实现了将预算法实施后出台的国务院关于深化预算管理制度改革等规定法制化。深入贯彻条例精神，规范PPP管理和实施是PPP法制化、规范化的必然要求，需要认真学习条例精神，并根据条例修订相应的PPP预算管理制度，提升PPP项目预算管理水平和透明度，真正实现PPP预算管理标准科学、规范透明、约束有力。

总体来讲，由于PPP近年来一直在按照党中央国务院关于财政体制改革和债务管理的要求在规范，条例也是将这些政策法制化。所以，现行的PPP操作规范与条例没有冲突。但是，条例将改革措施法制化意味着PPP在预算管理这一环节可以实现法制化了。

（编辑：武玲玲）