来源：中央财经大学政信研究院
放眼全球，基础设施投资与建设已成为推动国家经济增长和社会福祉的重要手段。随着数字时代的到来，基建的内涵发生了彻底改变，新基建将推动经济新旧动能转换，并带来一定投资拉动效应。大数据和区块链等现代科技手段将助力监管部门在PPP全生命周期管理中提质增效。从制度层面看，我国的PPP制度建设尚不完善，2020年PPP政策制度持续完善和细化。基建投资将持续发力，推动社会、经济发展。行业领域方面，除了近几年持续热门的环保领域，2019年科技、社会服务领域的大量政策发布引人注目，2020年，科技、社会服务领域发展备受鼓舞，促进社会服务领域的高质量发展，深挖社会消费潜力。PPP模式开启了我国基础设施投资市场化的大门，PPP一级市场已具备庞大的市场基础，未来将会有更多的PPP项目竣工并逐步进入运营期，资产流动性需求激增，PPP二级市场应运而生。
（一）PPP发展机制
1.PPP政策制度持续完善
我国的PPP制度建设尚不完善,这两年呼声很高的《PPP条例》迟迟没有出台,实践中对一些法律、规定的解释存在争议。在未来几年内,PPP制度与能力建设还有很大提升和细化空间,制度建设有助于PPP各相关主体,包括政府各部门、投资主体、咨询机构等对PPP的正确理解与共识。2019年,《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》《政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)》两大征求意见稿公开征求意见,2020年PPP政策制度持续完善。
2.现代科技手段在PPP全生命周期管理中发挥更大作用
2019年生效实施的《政府投资条例》明确要求,依托全国投资项目在线审批监管平台加强项目全生命周期管理。国务院也要求:“充分发挥现代科技手段在事中事后监管中的作用,依托互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新技术推动监管创新,努力做到监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。” 2019年,国家发改委建立了“全国PPP项目信息监测服务平台”。而被广泛使用的财政部全国PPP综合信息平台,也在2020年全面升级。大数据和区块链等现代科技手段将助力监管部门在PPP全生命周期管理中提质增效,也有助于服务各参与方,在促进交易达成和合同履约等方面都将发挥更大的作用。
3.PPP项目入库趋严
根据财金[2019]10号文中对财政支出责任监管的要求,财政支出责任占比超过7%的地区需被进行风险提示,财承超过5%的地区不得新上政府付费项目。建议按照要求认真排查财政承受能力超过5%的地区中政府付费项目的合法合规性,对符合10号文中负面清单且认定增加地方政府隐性债务的在库项目予以清退,并优先选择未入库项目中合法合规的政府付费类项目予以鼓励入库,可结合实际情况简化其入库流程,保障该项目顺利实施。财政部财金[2015]166号文明确提出:未入库的项目不能列入各地PP项目目录,不能通过财政预算安排支出。虽然未入库项目的财政支出责任不纳入财政预算管理,但对于未入库项目个数多且规模大、入库率低的地区,仍存在一定的地方政府隐性债务风险。
另外,地方政府应及时清理在库项目中违法违规增加政府隐性债务的PPP项目。在财政承受能力允许的情况下,加强对已成交的合法合规的PPP项目入库的良性循环,降低地方政府隐性债务风险,保障地方PPP项目的顺利开展。
(二) PPP市场方向
1.2020年将是基础设施投资“大年”
政府对基建投资与基建资金的政策倾向可总结为“开正门”“堵偏门”。一方面,政府通过增加政府债务赤字率和地方政府专项债额度等方式为基建 提供资金。另一方面,2018年以来对地方政府隐性债务进行严格核查监管, 防止地方政府过度举债,堵住了地方政府违规举债的通道,对基建投资产生 了较强的约束。但从2019年基建投资完成额和资金来源看,地方政府债券资金难以弥补、控制地方政府隐性债务的缺口,导致基建面临配套资金不足的问题。
截至2020年1月8日,全国已经公布的专项债发行计划规模为6450亿元,占财政部提前下发的一万亿元额度的64.5%,较去年同期发行规模增 长了357%,专项债发行节奏明显加快。国务院已明确2020年“提前批”的专项债不能用于土储、棚改和债务置换,从已披露数据看,专项债基建投向比例约为72%,较去年的30%占比大幅提高。
回顾过往国家基建投资不足的年份,均是采用“中央牵头,地方加码, 民间跟进”的模式,配套资金十分充裕。从2009年的“4万亿”财政刺激政策,到2015年的PPP模式大力发展、政府融资举债模式多样化,产生了一定的政府隐性债务风险。之后随着2017年金融去杠杆的开启,尤其是资管新规对非标的严格限制,基建增速开始大幅回落。2019年国家在财政资金上新一轮发力,可以预见的是,由地方政府主导的公路、水利、公共设施等受地方财力限制的基础设施项目将有很大的发展空间,制约2019年基建投资增长的资金来源问题在2020年明显缓解。一方面,新增专项债规模扩大,支出重点从土储、棚改转向基建领域;另一方面,基建项目资本金新规意味着,今后专项债资金还可作为基建项目资本金。但为进一步保证专项债对基建投资的撬动作用,需要进一步提高地方政府专项债的使用效率,如加大地方专项债资金投入基建领域的比例,建立完善的地方专项债发行、审 批、使用和偿还机制等。
2.重大项目规划紧密围绕国家战略布局
重大建设项目通常是指按照有关规定由政府审批、核准、备案的,对经济社会发展、民生改善有直接、广泛和重要影响的非涉密固定资产投资项目。《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》中明确规定,重大项目支出主要根据各地区落实党中央、国务院确定的“一带一路”倡议以及京津冀协同发展、长江经济带发展等国家重大战略和打赢脱贫攻坚战、推进农业 供给侧结构性改革、棚户区改造等重点方向的融资需求测算。而国务院今年发文指出“国家重大产业项目优先规划布局在国家级经开区”。未来几年的投资关注重点应该结合国家近几年的重大区域规划布局以及重要国家战略展开。
3.科技、社会服务等行业开始升温
除了近几年持续热门的环保领域,今年发布的科技、社会服务领域的大量政策引人注目。2019年7月中央政治局会议要求,加强信息网络等新型基础设施建设。数字化、智能化成为当前基建领域发展的主流趋势与重要挑战。在2019年年末举办的第21届北大光华新年论坛上,以大数据、云计算、互联网、物联网、人工智能、5G为代表的数字技术正在融合发展、广泛渗透到多个领域,数字资源已经成为新时代的重要生产要素,成为21世纪的革新性技术。
2019年,多项政策在养老、家政、幼托、旅游等服务行业提出指导意见，旨在提高社会服务供给能力,促进社会消费。在经济面临下行压力、社会老龄化加剧、国家放开二胎政策而社会幼托服务不健全、人民生活水平逐渐提高而物质文化需求向高质量发展的多重时代背景下,2020年政策持续发力,促进社会服务领域的高质量发展,深挖社会消费潜力。
(三) PPP结构调整方向
1.资源反哺区域开发性PPP政策须破题,未来方可期
区域开发仍是我国城镇化建设、实施乡村振兴战略不可或缺的有效手段,但由于政策的不断收紧及政府财政、土地监管力度的不断加大,传统的区域开发模式变得不可持续。引入社会资本方参与区域开发并利用土地资源开发来反哺区域内的基础设施建设是未来区域开发的趋势。其不但为政府解决建设投资大、产业招商难、投资回报周期长等问题,也能补齐区域发展短板。政府可规避财务风险,以区域内增量财政收入作为社会资本投资回报来源。健康的区域开发模式可实现自我造血、激励相容的可持续发展,有利于产业化、工业化、城镇化深度融合,有利于提升公共服务和政府治理水平。目前需要研究及破解现行政策法规、管理体制中不适应此类项目发展需求、不利于充分激发市场活力的痛点和堵点,让政府和社会资本方在项目合作中各司其职,各尽所能,实现“双赢”。同时通过实践要形成一套成熟的规划、投资、建设区域开发性应用体系,这样才能促进更多的全国各地资源反哺区域开发PPP项目,促进中国城镇化进程。
2.PPP与专项债结合,撬动基建投资助力稳增长
2019年,财政部严控地方隐性债务,规范地方政府债券发行,此举动向市场传递了一个积极的财政信号。PPP模式在政策背景逐渐趋严下,虽然基建PPP项目成交量大幅减少,但大规模的地方债券资金流入基础设施领域,并未减少整个基建市场的投资额。
2019年10月在第五届中国PPP发展(融资)论坛上,财政部副部长邹加怡提出“将探索PPP与专项债的结合,撬动社会投资,发挥协同加力效应”,无形之中为探索PPP与专项债结合提供了一定的基础。从资金年限看,PPP项目合作年限较长,一般为25-30年。普通的银行贷款存在资金错配的问题,但对于专项债分发行年限,在《财政部关于做好地方政府债 券发行工作的通知》中明确提出将不再限制地方债券期限,因此专项债券可以更好地适应PPP项目长期稳定的资金需求。从资金结构看,目前PPP 项目资本金融资渠道尚未畅通打开,而国家层面允许专项债可作为重大项目资本金一定程度上缓解了PPP项目资本金融资的压力,在2019年国务院常务会议上明确提出了专项债可用作资本金的十大领域,包括铁路、收费公路、城市停车场、水利、垃圾处理等,为专项债与PPP的结合奠定了一定的政策基础,同时也拓宽了PPP项目资本金融资渠道。
PPP与专项债的结合有利于降低项目本身的融资成本,保障基建投资高效落地,达到稳增长的目的。PPP与专项债结合前景广阔,2020年专项债作为符合条件的重大项目资本金逐渐扩容。但专项债的用途或仍以配套融资为主,2020年达到社会投资效果或相对有限。希望在国家政策的引导下,PPP 与专项债结合的模式将得到更为广泛的应用,推动基建投资的稳步增长。
3.政策日趋明朗完善,绩效服务市场愈加广阔
2014年政府和社会资本合作模式广泛推广以来,财金[2014]113号、财金[2014]76号、财金[2016]92号、发改农经[2016]2574号、国办发[2016]26号、财建[2016]34号、财办金 [2017]92号等文件均提到对PPP实行绩效管理。2018年发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式将PPP项目绩效管理纳入全面预算绩效管理的范畴,2019年4月29日发布的《PPP项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》对PPP项目绩效评价具体操作初步进行了探讨。某些地方2019年也开展了绩效相关活动,山东省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作 (PPP)“绩效管理年”活动的指导意见》的通知,明确提出开展“绩效管 理年”活动,对PPP模式加强绩效管理。另据财政部PP中心公开数据,累计开工项目超过3000个,涉及投资金额数万亿元。可见,一方面,越来越多的项目进入执行阶段,另一方面,针对绩效评价政策趋于完善且具体,PPP项目各参与方被提出了更高的要求。对政府参与部门,关系到财政预算的编制和执行的合法合规问题;对社会资本方和项目公司,普遍存在投资与经营“两套人马”的现象,可能会出现对该现象关注不足的问题,而目前大多数项目前期的绩效相关问题不受重视且不完善现象较为普遍,建议项目公司“早发现、早治疗”,尽早完善评价方案、制定规范执行方案、确定应对方案,不要等到付费不达预期时才关注造成的不必要损失。对第三方机构,绩效评价市场已经打开,如何快速、规范、保质、保量完成相关工作是 当前亟待考虑的问题。
(四) PPP前瞻方向
1.打开PPP二级交易市场大门
2014年以来,我国PPP项目经历了“潮起潮落”的发展,后逐渐趋于稳定,越来越多的项目完成建设期逐步进入运营期,项目的流动性需求激增,这使得PPP二级市场开始萌芽。财金[2019]10号文提及要加大PPP项目融资支持,引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源,鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式,盘活项目存量资产,丰富社会资本方进入和退出渠道。从项目可行性到项目可融资性到资产可交易性，该过程是项目资产在一级市场和二级市场之间的流动。若要实现二级市场的发展，当务之急是打通一级市场和二级市场之间的关系，实现互相联动。二级市场会倒逼一级市场提升项目资产初期质量，若项目前期的可行性风险把控不到位会加大项目成为不良资产的风险，直接导致后期项目面临流动性需求的时候难以交易或交易成本过大。PPP项目是非标资产，若要进行二级市场的交易，需要监管层面的大力支持，更需要政府和社会投资人的支持。从二级市场投资人角度看，好的PPP项目资产一定是项目在前期时资金到位情况较好、风险把控较好。这种情况下，PPP模式下的项目评级起到了十分重要的作用，若实现了PPP项目可融资性评估和评级，在项目前期把控项目风险，使之成为优质资产，为后期进行二级市场资产流转做了良好铺垫，同时也为优秀运营商参与提供契机。另一方面，PPP二级市场的发展根基在一级市场，有了二级市场的活跃，更能助力一级市场的良好发展。PPP模式开启了我国基础设施投资市场化的大门，PPP一级市场已具备庞大的市场基础，未来将会有更多的PPP项目竣工并逐步进入运营期，资产流动性需求激增，PPP二级市场应运而生。PPP二级市场的兴起有三个必要条件：专业的资产运营商、匹配全生命周期不同阶段风险的金融产品和基于大数据的专业评级机构。目前这三个要件都已经在国内市场上出现和发展，将随着PPP二级市场的开启而快速迭代和蓬勃发展。
2.探索基础设施股权投资新路径
PPP作为一种重要的基础设施投融资模式，如今已得到了政府、企业、金融机构的肯定，但有一个长期困扰PPP项目的问题，那就是项目投资的资金如何筹措与监管。从政府的角度来说，希望企业将资金留存在项目中，以降低项目运行过程中的各项风险；但对于PPP项目而言，只有在建设期才需要大量项目资金滚动投入，一旦进入运营期，实际需要的流动资金非常的少，长期沉淀资金无疑影响企业投资的效率，变相降低投资利润。2019年11月，国务院了发布的《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，允许将重点领域基础设施项目的资本金率下降5%，并允许发行权益型、股权类金融工具筹集最多50%的资本金，允许专项债资金作为项目资本金。这一新政是通过开放基础设施项目的股权投资，来降低投资基建企业实际出资的比例，又通过提高监管要求来促使项目稳健运行，以控制项目的潜在风险。
在国务院资本金新政后，符合重点领域要求的PPP项目可以适当下调项目资本金，为企业降低筹资压力，并且可以通过发行权益型、股权类金融工具筹集资本金，降低企业的资金压力与成本。根据最新的政策，符合要求的保险、信托、银行理财资金都可直接作为项目资本金，这将进一步的降低PPP资金的融资成本，提高企业资金的运行效率，一批重大PPP项目非常可能因此获益，加快项目落地的进程。与过去较为普遍的明股实债的股权投资不同，财务投资人可以通过保险、有限责任等多种措施降低投资风险，仍然需要承担自身的出资责任。在此模式下，股权投资是项目的直接融资，有利于降低项目的融资成本，也将项目风险进行更合理的分担，从源头上降低了项目全生命周期中的各项风险。
此外，随着PPP二级市场及REITs等资产证券化通道打通，PPP项目的财务投资人将获得更多种、更灵活的退出渠道，这无疑将促进PPP项目的真股权投资。当前实践中，仍然有许多问题有待解决：PPP条例迟迟不能出台；项目投资与运营尚未分离，财务投资的总体风险仍然较高；金融工具的资金期限普遍较短，还很难与长期限的PPP项目匹配。
2020年是基建大年，也可能成为基础设施建设的股权投资元年。建立一个完整、健全、高效的基础设施股权投资市场，需要政府、企业、金融机构的共同努力。
3.孕育基础设施资产管理机构
目前国内基础设施领域的参与方以建筑承包商为主，专业基础设施资产投资和管理机构占比极低。社保基金、保险基金等长线投资者仍然没有开始系统性地布局基础设施股权资产，在债务融资利率下行和资管新规的双重约束下，名股实债等传统投资方式需要找到一个新的配置方式。基于PPP模式的基础设施股权投资为上述资产配置提供了足够灵活和具备保障的途径。基础设施资产作为优质资产必将得到越来越多长期股权出资人的认可和配置，无论是资产管理机构自身培育，或是建筑承包商下属投资机构的市场化运作，专业型基础设施资产机构的成长空间也将进一步打开。
参照国际经验，全球前百大基础设施投资人已经投资了超过4000亿美元的基础设施资产，这些机构往往具备基础设施项目投资项目的开发、决策、融资、项目管理、运营管理等复合型职能，并且拥有强大的合作伙伴网络，他们或聚焦某一领域、某一区域，亦有布局全球的“巨无霸”。中国基础设施市场存量规模巨大，增量稳定，从中长期看地方政府亦有通过专业机构来提升资产效率、提升资产回报的诉求，需求端和供给端的共振将进一步加速专业投资机构的成长。
当前在国内基建市场上，一些具备专业性和前瞻性的基础设施投资机构已经开始探索转型，如龙元明城投资管理（上海）有限公司，依托近500人的专业团队和累计管理总规模近800亿的PPP项目，开始对外输出自身投资所积累的管理经验，为有意向配置PPP项目股权类资产的机构或其他社会资本提供全生命周期的投资管理和投资顾问服务。随着国内基础设施领域二级市场的逐渐形成，我们预计基础设施项目股权投资人结构的多元化和资产交易会达到国际平均水平，形成国有、民营和外资背景的专业投资机构同台竞技的市场局面。
4、加快基建投资企业数字化转型
随着数字化和互联网时代来临，云计算、大数据、物联网、区块链、5G等技术为产业带来了无限机遇，也为企业高速高质发展提供了有力支撑。如何积极拥抱变化，实现企业的数字化转型，是摆在每个企业面前的课题。基建投资企业的投融资业务受政策周期影响较大，要顺应从BT到PPP、F+EPC与专项债等等多种模式不同的要求，即使同一模式到具体项目上也是千差万别。加上涉及交通、能源、环保或片区开发等不同行业领域，和需要工程、金融、法律和财税等不同专业能力，对不同类型的投资模式学习使用成本高。为了顺应政策和市场环境变化，基建投资和城投企业不得不紧跟政策，尽可能积极地响应投资项目需求的变化，发展新业务，提供新服务。这就给基建投资企业的前方业务端提出了挑战：必须做到快速响应、灵活运转。但往往由于前方市场人员专业度不高，需要后台提供支撑的地方较多，沟通成本大，沟通效率低。基建投资企业管理架构经常以地域分区或项目团队的形式存在，不同的区域团队、不同的项目组、不同的项目公司之间的工作信息流、市场信息与经验教训并不共享，不断重复配置资源或重复同样错误，造成极大的浪费。同时，基建投资项目的投资周期很长，通常在10年以上，很容易造成数据分散存储，无法沉淀的问题。各类型数据格式并不统一，缺乏标准，并且因长投资周期中存在的工作人员更替，极易导致数据丢失，大大增加了运营维护成本。此外，片区开发类的大型复杂投资项目，涉及参与方众多，协调管理难度极大，统一的投后数据中台集合汇总项目融资管理、建设管理、合同管理、履约管理、招商管理和运营管理，及时对项目投资收益追踪，可以大大提升项目投资管控水平。随着PPP二级市场形成和Reits等证券化退出途径打开，基础设施资产的升值和流动有了更多的机会。数字化手段将能发挥更大的作用助力基建投资企业抓住这样的机会，真正实现从项目管理，甚至是施工管理，到全生命周期资产管理的转变。
一些有先知先觉的基建投资企业中，已经开始企业数字化转型与中台建设的探索，如广东南粤交投公司就构建了自己的财务共享服务中心。明树数据团队也正在与多家央企或上市公司基建投资企业合作，探索从数据中台、财务测算到投后管理、履约绩效等各种数字化平台的建设。明树团队可以为基建投资企业设计和开发数据中台，为企业前台业务赋能，提供财务测算、财务分析、可融资性评估、合作伙伴匹配、项目、区域风险评估以及合同谈判指导功能。利用标准化、结构化的统一底层数据，开发相应的通用基础功能，服务于投资企业不同类型的业务。
数据中台还可以为基建投资企业后台提质增效，可提供投前决策支持、投后全过程管理、项目统筹管理、团队绩效管理以及人力资源管理功能。
未来已来，变化已至，数字化是大势所趋，既是基建长周期的投资项目的需要，也是投资企业长期发展的需要。新的一年，基建投资领域企业的数字化转型的步伐也将加快。
（编辑：武玲玲）
