来源：中央财经大学政信研究院（公微）

王政，北京市惠诚（苏州）律师事务所主任，具有证券从业资格。兼任中央财经大学政信研究院智库专家，中国矿业大学PPP绩效评估研究中心研究员，中国建筑装饰协会智库专家、中国资产证券化研究院法律专家、粤港澳区域发展促进中心副会长等多个社会职位。担任多项国家示范PPP项目的法律顾问，如河北省交通厅898亿太行山高速公路PPP项目包、和田市垃圾焚烧发电7.8亿PPP项目、河北卢龙经济开发区绿色化工园区基础设施建设4.9亿PPP项目。著有《中国PPP蓝皮书中国PPP行业发展报告（2017-2018）》、《中国PPP蓝皮书中国PPP行业发展报告（2018-2019）》。拥有丰富的理论和实践经验。

引言

生态环境破坏问题日愈呈现出复杂性、变化性乃至博弈性的特征，十九大报告中明确将污染防治作为当前三大攻坚战之一，使得生态建设和环境保护行业飞速发展，但当前生态建设和环境保护立法的协调机制尚不完善，难以满足整体协调推进生态法治建设的需要，故生态环境治理行业类项目在EPC、PPP、BOT、BOO、BOOT等模式特别是PPP模式运作中存在诸多问题。本文从完善立法、立项识别、信息公开、拓宽融资、绩效考核五方面提出应对策略，并以江苏扬中水环境综合整治工程项目为例介绍PPP模式的具体运作，最后提出正本清源与规范理性是未来生态建设和环境保护行业PPP项目的主基调。在积极应对与在实操过程中逐步探索的基础上，生态环境治理项目将会为环境保护呈现一幅善治的图景。

生态建设和环境保护项目主要包括湿地公园、水环境治理、河道治理、生态建设、生态修复与保护等，主要运作方式是EPC（工程-采购-建设）、PPP（政府和社会资本合作）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、MO（委托运营）等。其中PPP与其他方式相结合的模式（PPP+EPC、PPP+BOT、PPP+BOO、PPP+BOOT、PPP+MO）成为当前生态建设和环境保护运作的常用模式。生态建设和环境保护项目业是财政部PPP项目库19个一级行业之一。而PPP本身就是在政府公共部门与社会资本合作过程中，让社会资本所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利结果的一种合作范式，故作为法律领域具有新兴特征的研究对象，应对其进行“庖丁解牛”式的探究。

一、现阶段生态建设和环境保护行业PPP项目发展的梳理

PPP模式现阶段处于政府政策的多管调控与管理状态，2018年3月份，中国政府网公布《国务院2018年立法工作计划》，由国务院法制办、国家发展和改革委员会、国家财政部起草的基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（以下简称“PPP条例”）列入立法工作计划[1]。2018年第三季度，各地继续按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）精神，进一步加强项目库管理，持续不间断地清理不合规项目[2]。2019年3月7日，财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）[3]，针对各地存在的超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题，提出要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。

由此可见，无论从数据还是从总体的立法倾向，PPP整体的发展将在基于规范的前提下，逐步迈入理性发展的阶段；在基于强调质的重要性的前提下，由规模化“野蛮生长”进入到结构优化的阶段；在协同前提下，PPP政策将逐步趋于稳健和完善。由此可言之，现阶段生态建设和环境保护行业PPP项目的发展情形具有前述PPP发展的共性之处。

二、当下生态建设和环境保护行业项目问题的管窥

基于中国当下生态建设和环境保护行业的发展仍处于探索的阶段，生态建设和环境保护行业的PPP项目在实际运行过程中仍存在诸多问题，其较为集中于项目落地率较低、相关监管体系较薄弱、“邻避效应”长期存在、项目重速度轻质量、招标程序与文件欠缺公正性与合理性、融资与偿债环节问题冗杂等领域。

（一）项目落地率较低，内因交错

按照一级行业的划分标准下的生态建设和环境保护类的项目作为样本，或者换成依据污染防治与绿色低碳项目情况来分析，PPP模式的开工率为39%，远远落后于60%PPP行业的开工率，[4]其中的原因较为复杂。其一，PPP项目库适合介入的生态建设和环境保护项目基数偏少。很多地方生态建设和环境保护PPP项目的粗糙度较高，而生态建设和环境保护项目覆盖面广，故常会出现各项目间多是模糊难以厘清界线的。其二，招标过程中需要足量的支撑材料，耗时长，交易成本大，导致其灵活性较低，共同使得风险系数提升，难控指数提升，故极大的降低了对社会资本方的吸引力。

（二）监管体系较薄弱，多因共存

PPP项目中政府和社会资本的目标存在相异之处，对于政府方而言，其立足于希望提供量高价廉的公共产品和服务，实现公共利益最大化；而对于社会资本方而言，追求的是高利润，实现经济利益最大化。为避免因社会资本过度逐利而导致相关公共服务价格过高、企业“撇奶油”，有必要对 PPP 项目进行全生命周期、多角度的监管。[5]首先，现有的PPP规范文件多为部门规章或地方政府规章，且常出现重叠、互相掣肘的现象，实际操作中问题重重。其次，统筹协调的管理机制有待完善。近期PPP全生命周期合作理念的提出必然关涉到政府的多方职能部门，而这些相关部门能否通力配合，严格按照程序操作是十分重要的，另外，生态建设和环境保护PPP模式触发了系统化、集群化、区域化的新型供给业态，体系性打包、程序分节点推进、区域块状一体的项目渐趋增多，这便进一步对各职能部门的通力配合提出更高的要求。最后，公众监管缺位。公众本就是公共产品与服务的消费端，项目的产出能否达到预期的绩效水准应是基于公众的诸多反馈意见来评定的。

（三）“邻避效应”长期存在，疏导机制缺位

生态建设和环境保护行业的PPP项目本身就是符合公众利益的，是贯彻国家生态环保政策的重要环节，但在实际的运作中却常出现征地拆迁难、项目落地难、施工进场难的局面。究其背后之因，很大程度上是信息不对称，群众本身就具有拒绝“建在我家后院”的固有心理，以及其担心对身体健康产生影响、新型污染难以预测、自我资产受侵害等等因素。而主导方未能及时进行沟通，简单地认为相应资金到位就可以顺利推进，而到了入场之时却阻力重重，这便构成了环保类PPP项目的困境，也是对政府公信力的一大严峻考验。

（四）项目建设重速度轻质量

对地方政府而言，将生态建设和环境保护项目进行打包形成的联合体模式，在很大程度上可以降低监管成本，提高项目推进的速度，但从另一个角度而言会减少与市场上可以选择的优良项目的组合机率。另外，很多生态建设和环境保护产业链内部蕴藏着上下游的利益分配问题，而参与方本身也具有逐利的心理。项目建设过程中可以挖掘出高额的利润，而随着项目的持续开展，后期的运营成本受到压缩，获利空间被挤压，所以后期的运营质量很难得到充分的保障。

（五）招标程序与文件欠缺公正性与合理性

项目招标文件条款常出现明显的倾向，符合条件的投标单位极为有限甚至会出现为某家单位“量身定做”的现象，招标成了形式性的流程，招标结果事先就可预测，有违招标的公平性。评标方法设置不科学，有异于其它项目的是环保类项目更加强调环境专业技能的要求，但实践中有些项目标书评审指标及评分标准设计，竟仅依据注册资本金等衡量竞标企业的综合实力，忽视了对企业环保专长这一重点的考察，导致招投标出现逆向选择的结果[6]，毋庸置疑，此举也侵蚀了注册资本金较少的环保企业的正当合法权益，更加有损于生态建设和环境保护行业项目的良性发展。

（六）融资与偿债环节问题冗杂

2014年《中华人民共和国预算法》的出台及国家相关配套措施的同步推进，地方政府可控财政收入、举债能力降低，偿债能力不确定性进一步增加，企业对不同地区地方政府付款能力、信用等风险评估难度加大，从而加大了政府和社会资本方合作的难度。同时，基于回报机制这一要点来分析，政府付费的项目达到了一半以上，这其中的项目，隶属于可行性缺口补助的又达到了三成比例，使用者付费仅占不足两成。由此可见，较大比例的PPP项目都关涉财政支出的问题，合作的一方能否最后从地方政府取得足额支付的项目应收账款是能否刺激合作者进入PPP项目的重要因素。另外，项目长周期运作的特性，地方政府能否切实按照合作约定长期按时的进行履约，能否将合作方作为平等的主体予以对待都是亟待探讨的问题点。

三、生态建设和环境保护行业项目问题的应对之策

（一）完善生态环境治理法律制度

首先，加快PPP立法进程，以法律为依据对项目进行监管，规范参与各方的行为，明确各自的职责分工与权利义务。由国务院法制办牵头制定的“PPP条例”应该主要解决“政出多门”和协调性不足的问题，完善特许经营、价格、税收、土地、项目备案核准审批等PPP项目相关配套。

其次，完善地方生态环境治理法律制度。一、相关地方共同制定法律文件。对于跨行政区域且各生态要素之间具有整体关联性的地区，由具有地方立法权的机关在同一总体原则和指导思想下，就跨行政区域的生态事务形成共同的地方性法律文件。二、适用同一立法程序。地方共同立法应在同一立法程序中完成，即相关立法机关共同起草草案，共同在所涉区域征求意见，进行立法听证、修改和审议，最终各方以共同的名义发布，成为各相关地方共同遵守的规范。三、地方共同立法还应就涉及生态环境的其他有关事项制定协调统一的法律规范，如地区生态保护标准、产业规制等，同时促进不同区域生态执法体制、执法标准、司法裁决的协调统一。在生态环境密切关联的地区，由相关地方立法机关共同进行生态立法，打造协同治理的地方生态法治体系，推动构建生态法治的利益共同体和责任共同体，可以为进一步深化生态文明体制改革、打破传统地方立法模式存在的区域隔阂进行有益探索。

最后，构建完善的社会监督体系。借助新媒体加强宣传推广，增强公众对生态建设和环境保护的认识，强化公众对生态建设和环境保护项目的监督意识。加强信息公开，主动及时将非涉密的资料文件对外披露与公开，接受社会各方的监督，搭建生态建设和环境保护项目意见反馈平台，提升公众在生态建设和环境保护项目监管中的参与力度，及时回复公众的问题与意见，切实满足公众对生态建设和环境保护项目的监管。

（二）严把项目识别端口，重视准备阶段测试环节

生态建设和环境保护PPP项目入门的端口就是项目识别，从整个PPP项目的体系来看，该环节扮演着根基与源泉的角色。地方政府在做PPP项目识别的工作时应立足于自身的管理能力，提升自我对项目的管理能力，对于第三方咨询，应给予充分的重视，但同时不可完全依赖甚至偏听，要构建自我对项目的内部识别体系和提升自我的认知能力。对于财政承受能力与物有所值的论证要将形式和内容予以统一，避免形式化操作，将PPP项目的识别入口门槛提升。

对于PPP项目的准备阶段，应重视对于市场的测试与调研，提前与潜在投资方进行深度的接洽和沟通，多元化进入市场进行考察与调研，深入了解项目之于市场的吸引基点，将核心边界条件的市场响应度进行提前预设。

概言之，地方政府在初始阶段不应急于求成，应立足于前期基本环节的具体工作推进，真正将项目的前期工作扎实做好，惟其如此，后续的项目推进才能合法合规、合情合理地稳步推进，提升项目落地的机率。

（三）审视信息公开，重视民主协商

地方政府应将自己的信息公开工作重新审视，将民主协商的工作再度加强重视。“邻避效应”的长期出现，一方面是民众固有的非科学、畏权势大众心理普遍存在的原因导致的，另一方面，地方政府作为掌握全部主要信息的一方，应及时将项目选址、环评结果、建设进度等等环境透明化、公开化、阳光化。民主协商对地方政府提出了更高的要求，政府应彻底摒弃自我的行政命令观，在生态建设和环境保护行业PPP项目中将自己作为平等的主体，树立民众观念，切实培养与群众协商的良好习惯。政企合力，通过多元化沟通机制，利用好“羊群效应”，最大限度地消除因各类设施选址决策而引发的社会顾虑及不满[7]。

（四）推动建立产业基金，变通单一融资渠道

生态建设和环境保护类项目投资规模大，单纯依靠企业自身资本积累和通过负债形成财务杠杆的方式难以为项目提供源源不断的资金来源。

为了改变此类单一的融资渠道，应将财政资金、社会保障基金、国有保险、政策性国有银行等低成本的政策性资金纳入进考量范畴，将其组建成专项产业基金，同时通过传统的金融融资渠道（如银行贷款、发行企业债）和金融创新工具（如资产证券化ABS）来保证项目资金的融资需求[6]。

（五）置入绩效目标动态调整机制，拉长绩效考核周期

政府方在选择社会资本方的过程中，应将运营能力作为核心衡量标准，将存在运营企业参加的联合体作为首选的中标人，予以优先考虑。如果项目长期营运绩效的压力能够被优化设计到PPP的管理规则和具体项目模式中，那么中小企业应选择与具有技术集成和营运管理能力且具有融资能力的专业运营投资类社会资本进行生态合作，从而合作共赢地达到为地方政府提供有效的技术集成及运营方案的目的。当然，绩效考核结果与政府付费必然要全面挂钩，如此方可提升社会资本持续运营的动力。

四、案例实操：江苏扬中水环境综合整治工程PPP项目简析

江苏扬中水环境综合整治工程PPP项目于2017年6月获得政府立项批复，并在2017年9月进入江苏省PPP项目库，同月完成了“两评一案”的评审，同时获得了政府方对于实施方案的批复，同年11月进行了项目资格预审，2018年2月完成了项目采购，最后的中标社会资本方为北京久安建设投资集团有限公司\北京碧水源科技股份有限公司联合体。

该项目属于公益性水环境综合治理项目，其资产本身并没有经营性收入，通过政府付费来获得合理的收益，项目采用PPP模式中的DBOT（设计-建设-运营-移交）的运作方式，首先基于社会资本方与政府方的出资代表，共同出资设立项目公司（SPV），然后由项目公司与项目实施机构签订《PPP项目合同》，双方约定在合作期内由项目公司承担项目的投资、融资、设计及运营维护，项目公司通过政府付费形成的收入获得合理的投资收益，合作期结束后，项目公司的所有资产将无偿移交给项目实施机构或其指定的相关部门，项目PPP的合作期限共计为30年（包含建设期）。[8]

从该项目的整个推进环节及进度来看，其成功规避了其他同类生态建设和环境保护行业PPP项目的共性问题，比如项目落地率较低、相关监管体系较薄弱、“邻避效应”、融资与偿债环节等问题。不可否认，江苏省政府的政策支持与该项目能够在短时间内快速推进密不可分。鉴于该项目属于近期的新项目，参与方在基于前阶段同类PPP项目凸显的问题的前提下，积极进行了项目预案，将可能有碍项目推进的事宜予以前置，所以我们可以看出该项目从立项到目前为止的进度都是十分迅速与扎实的，是极为成功的生态建设和环境保护行业PPP项目。

五、理念与方向之启迪：正本清源与规范理性是未来的主基调

现阶段生态建设和环境保护PPP的发展已经呈现理性化、规范化的总体趋势，对于在前期发展过程中凸显出的一系列问题，笔者认为前期未能将PPP本体的内涵与意蕴理清是主要原因，在此基础上非理性化的操作、草率地将工程上马，不顾及长远的发展，共同导致了前述所胪列的一系列问题。

以当前国家的规划与前瞻，生态建设和环境保护行业中的PPP项目作为PPP中的重要组成部分，在统筹考量PPP业内的整体情况与生态建设和环境保护行业的特殊性的基础上，我们可以得出以下的理念与方向性启迪。

在反思的基础上，生态建设和环境保护行业的PPP项目实施逐步由粗放转向精益，生态建设和环境保护行业由原初的为了完成阶段性行政命令开始向长期性的保质性方向发展；在提质的要求下，生态建设和环境保护行业的项目逐步由规模增长进入结构优化，生态环保类的项目本身就具有其特性，在随着社会的发展，其面临的问题也日愈复杂化，那么为了应对该类问题，项目的单一向度的发展已经难以适用，故结构的优化则极为关键；在协同的前提下，生态建设和环境保护行业的项目政策将逐步趋于稳健，该类项目通常具有合作周期长、投资金额大、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力较大等特点，江苏省提出的建立PPP项目全生命周期法律顾问制度也是基于此相关特点的考虑，所以相关配套政策在稳健推进的过程中同步完善是十分关键的，在此可以预期PPP立法也会以此为基调进行与推进。在新的发展理念下，生态建设和环境保护行业的PPP项目的生态环境建设将逐步得到重视和加强，整体的发展态势已经趋于明朗，而生态建设和环境保护也已成为国家发展重点的焦点，双向考量，在未来的数年里，正本清源与规范理性仍将是主基调。

另外，国家自然资源部和生态环境部对于生态建设和环境保护行业PPP项目正本清源与规范理性的发展理路应予以把握清楚，及时顺应本行业的发展趋势，做好前期工作布局。

参考文献

[1]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595019522214424466&wfr=spider&for=pc，2018年12月15日访问。

[2]https://mp.weixin.qq.com/s/XTR1tnIJnfSXJ7FnNg3N7Q，2018年12月15日访问。

[3]http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/10/content_5372559.htm，2020年9月2日访问。

[4]财政部.全国PPP综合信息平台管理库项目2020年半年报，https://www.cpppc.org/jb/999322.jhtml，2020年9月1日访问。

[5] 孟春，赵阳光：《加强PPP监管体系建设，构建良性生态圈》，《发展研究》，2017年第6期。

[6] 中央财经大学政信研究院：《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2017~2018）》，社会科学文献出版社2018年4月。

[7] 方晓庆：《PPP模式参与生态文明建设初探》，《中国环境管理干部学院学报》2018年8月，第28卷第4期。

[8]https://wenku.baidu.com/view/1eeb31b50342a8956bec0975f46527d3250ca642.html，2018年12月17日访问。

（编辑：武玲玲）